关于调整农业结构的思考
规范农业结构调整用地的若干思考
——上海督察局关于督察区域农业结构调整用地有关问题的调研
农业结构调整，在发展地方农业经济、促进农民增收以及农村建设中起到了重要作用。十七届三中全会以来，农业结构调整步伐加快，呈现出产业化、规模化、现代化的趋势，及占用耕地面广量大的特点。由于农业结构调整用地管理政策规范滞后，合法用地与违法用地界定难，监管被动，加强管理，规范农业结构调整用地已成为当务之急。
一、农业结构调整用地涵盖面广、数量大、规模化趋势越来越明显
目前，各个地方将农业用途，未办理农用地转用手续的建设行为，都列为农业结构调整。一是涵盖面广。从督察实践来看，督察区域地方国土资源行政主管部门普遍将硬化或非硬化的农村道路、畜禽养殖、水产养殖、设施农业及生产辅助设施、工厂化作物栽培、农产品初加工、农产品存贮销售等用地都列入农业结构调整用地。二是数量大。根据2008至2009年卫片执法检查督察结果，上海奉贤区等9个市县农业结构调整宗地数占卫片执法检查。总宗数的18%，农业结构调整占用耕地占卫片执法检查涉及耕地总面积的10%。三是规模有越来越大的趋势。农业结构调整方式逐渐由农民个人或家庭自主开发转向以承包、租赁和合作联营方式开展的乡、镇范围内的全面开发。如上海金山区廊下镇现代农业园实行镇、园一体的体制，从家庭作坊式的农业结构调整发展为集种源农业示范区、农产品加工区、农业观光休闲区、金廊公路蔬菜产业带、金石公路蟠桃产业带、万亩设施水稻标准化生产基地为一体的全镇范围的农业结构调整和规模经营。
二、农业结构调整用地管理政策严重不适应农业经济快速发展的现实
当前，由于用地管理没有跟上农业产业化、规模化、现代化快速发展的步伐，出现了一系列问题。
（一）占用耕地不能如实统计考核。一是农业结构调整用地不备案。督察发现，很多畜禽养殖、休闲农业、观光农业、农业配套设施等农业结构调整项目只取得了农业、旅游部门的项目审批，未经国土资源行政主管部门备案，故无法掌握农业结构调整占用耕地量。二是备案的农业结构调整用地不统计。浙江、福建均未将农业结构调整占用耕地量进行统计，仍按原地类计算。三是统计的农业结构调整占用耕地不考核。上海将农业结构调整占用的耕地予以统计，但不作为减少耕地量予以考核，农业结构调整减少的耕地量只在上海市域范围内掌握。
（二）规范性政策滞后，不符合农业生产现状，不适应农村发展的需求。今年3月，《国土资源部关于促进农业稳定发展农民持续增收推动城乡统筹发展的若干意见》（国土资发[2009]27号）规定：“除了设施农业附属的管理和生活用房等永久性建筑物的用地，须依法办理农用地转用审批手续，按照建设用地管理外，凡未使用建筑材料硬化地面、或虽使用建筑材料但未破坏土地并易于复垦的畜禽舍、温室大棚和附属绿化隔离等用地，以及农村道路、农田水利用地，均可作为设施农用地办理用地手续”。从督察实践来看，大部分农村道路是硬化的水泥路面，规模化的畜禽养殖地面也已经固化，作为设施用地的为农业生产服务的生产管理用房、农资仓库、农机库房、晒场等也多为硬化地面，这是农业生产机械化和建设环境整洁的新农村发展的客观要求。简单地以地面硬化程度对农村土地用途进行管制在实践中失去效用，同时，由于缺乏对农村道路、畜禽舍、为农服务的配套设施的规模、比例、审批备案程序作出明确的规定，导致了农业结构调整用地管理依据不足，出现了此类用地管理真空的现象。
（三）审批、监管不规范给部分非农业结构调整项目违法用地可乘之机。督察中发现，部分单位和个人借农业结构调整之名圈占土地进行其他非农业经营性开发建设。如上海高矗实业有限公司2005年5月经农业主管部门批准农业结构调整用地，实际建设为以餐饮服务为主的“国际信鸽会所”。这类项目的审批程序是在农业、旅游管理部门，以休闲农业、观光农业、农业配套设施的名义审批农业结构调整项目，并给予配套资金，项目往往未经地方国土资源行政管理部门备案即落地，落地后无监管主体，没有强制执行的措施和部门之间的衔接制度，导致批后用途监管缺失，造成了用地审批和监管的漏洞，使农村违法用地有可乘之机。
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会员免费查看（二）完善政策。建议部协调农业等部门按照“产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理”的方针，研究出台关于农业结构调整项目用地管理的政策、标准、规范。一是出台农业结构调整建设规范，明确建筑占地标准。二是比照临时建设用地，对直接用于或服务于农业生产的必须的配套设施用地给予简易的备案手续，规定不得改变集体土地承包经营权性质，不得改变农业用途，同时辅以签订复耕协议，收缴复耕保证金等经济调节手段。三是统计上可采用单独记帐方式，不作为减少耕地量处理。四是制定农业结构调整项目禁止目录，防止以农业结构调整为名的非农建设违法用地的蔓延。
（三）探索试点。建议部针对现代农业发展速度快、成本要求低的需求，探索简易、有效的土地管理模式，并按照“全面探索、局部试点、封闭运行、结果可控”的原则，选择若干有代表性的地区进行试点。
（四）加强监管。加强农业结构调整用地以及农民建房、农村公益事业等用地管理，城市、农村土地管理并重，对以农业结构调整为名，实施违法占地行为的，要依法严肃处理。