《新形势下三农工作的思考》

新形势下三农工作的思考

关于新形势下改革新农保经办管理体制的思考

—–以南京市六合区为例

南京市六合区农村社会保险管理中心

2009年下半年开始实施的新型农村养老保险制度（以下简称“新农保”），是继取消农业税、实施农业直补、开展新农合之后，党中央、国务院实施的又一重大惠农政策。从试点情况看，从2009年11.8%的新农保覆盖面，到2010年23%的预期目标，新农保制度的确为农民带来了看得见的实惠，并产生了良好的政治和社会效果。但随着市场经济的不断深入和发展，新农保经办管理建设滞后、人员配备不足，管理难度大、管理成本高等问题日渐突出，在一定程度上影响了业务的开展和经办管理能力的充分发挥。新农保与城镇社保在地域、人员、技术、资金等方面有着许多区别，因而在管理体制上也没不能完成照抄。有必要借鉴城镇社保管理体制的同时，思考和摸索一条适合新时期农村工作特点和任务的新农保特定模式。现结合南京市六合区新农保经办管理状况，提出以下思考和对策：

一、南京市六合区新农保经办管理基本情况

南京市六合区是江苏省会南京市的北大门，全区辖10个街道、9个镇，人口87万，其中农业人口44.1万，2009年农民人均收入9661元，土地面积1500平方公里。早在全国开展新农保工作以前的2008年7月，六合区就已在全区开始实施新农保工作。近年来，南京市六合区新农保工作得到快速发展，截至2010年10月底，全区共有31.97万农

1村居民纳入了新农保，其中缴费人员21.98万人；老年农村居民养老补贴领取人员9.99万人，发放率达100%；征缴基金2.8亿元，提前实现新农保全覆盖的目标任务，初步实现了农村居民的“老有所养”。同时，在实施过程中，在机构编制、财政紧张的状况下，高标准、高起点组建了区、街镇、村（社区）三级经办管理；新农保信息化管理系统全部延伸到村级劳动保障站；基金全额纳入区财政专户；农民缴纳保费全部委托银行预存代扣；各类保障待遇按月实行社会化发放，各项工作取得了一定的成效和工作经验。

1、经办机构

（1）区级经办机构。成立六合区农村社会保险管理中心，内设办公室、农保科、基金管理科、征地保障科，性质为全额拨款事业单位，具体负责指导镇（街道）业务经办、统一账表卡册、建立信息系统、宣传培训、保费的收缴、支付和其他各项管理工作。核定编制16人，现有人员14名，其中35周岁以下9名、35-45周岁2名、45周岁以上3名，本科及以上8名、大专4名、高中及中专2名。

（2）街镇经办机构。明确在全区16个涉农街道（镇）劳动保障所增设一名在编农保专职工作人员，从各街镇现有事业编制人员中统一招考，在业务上接受区农保中心的业务指导，其设置与管理有区人社局、街镇政府共同管理，负责保费汇集上缴、审核办理有关手续和档案管理。目前这批人员尚未到位，街镇新农保工作由劳动保障所代管，目前共有兼职工作人员16名，35周岁以下13名、35-45周岁3名，本科7名、大专9名。

（3）村（社区）经办机构。在全区180个涉农村（社区）新建了170个劳动保障站，配备了办公桌椅、电脑、打印机等，向社会公开招聘了170名高中以上学历、35周岁以下的劳动保障协理员，在村（社区）和街镇劳动保障所领导下负责参保人员的登记、保费的收取和养老

2金的发放等工作。

2、经费投入

将区级经办机构实施新农保所需经费列入区年度财政预算，2008-2010年累计拨付人员和工作经费356.63万元。同时，区财政在各街镇劳动保障所原有工作经费基础上适当增加，确保劳动保障所正常运转。各涉农村（社区）劳动保障站所需人员工资和保险等经区劳动保障局审定后，由区财政解决，3年共拨付688.56万元，开展新农保新农保工作所需经费明确由所在地街镇财政协调解决。

3、信息系统建设

筹集约400万元专项经费完成了计算机软硬件以及相关办公用品的采购、设计、安装，建立了区、街镇、村（社区）三级计算机宽带网络专线。同时，将参保人员的参保登记、缴费申报、业务核算、待遇支付、账户查询等管理服务项目全部纳入信息系统管理，实现了区、街镇、村（社区）三级信息化网络管理全覆盖和新农保工作服务网络的全面化、基层化、便捷化、规范化。

三、现有体制存在的问题和矛盾

（1）机构设立缺乏依据，管办职能不明确。

新农保各级经办机构作为代理政府行使新农保监督和社会化管理职能的国家机构，其设立应该有相应的法律依据，一方面规范其建制，统一名称；另一方面将其涉及的多方面的权利、义务以法律的形式明确下来，可以极大地提高决策的透明度和执行力，树立国家政策的权威。南京市六合区农保中心的成立主要依据2008年南京市和六合区政府下发的《新型农村社会养老保险实施办法》，这些均不能称之为法律或法规。同时，这些《实施办法》对经办机构的人员编制、工作经费和权责规定并不明确，对新农保的稳定性和信誉度产生一定的影响。一方面，虽然筹资主要由区、街镇政府负责组织实施，但区农保中心需要花费一

3定的人力、财力投入到组织宣传动员、筹资工作中。另一方面，区农保中心需要负责辖区内街镇、村（社区）的新农保的监督、指导和培训等管理工作，但若发现违规行为，由于各街镇、村（社区）劳动保障所（站）的人、财、物管理权归属街镇政府，区农保中心的作用只限于业务指导，这种“管事不管人，管事不管钱”的矛盾现象仍然存在，只有通过区人社部门和街镇政府才能给予行政处罚。

（2）人力不足，队伍不稳定，人员素质有待提高。

3、提高政策效益。每项政策的执行必然涉及到各个部门，各部门只考虑自己部门的职能，囿于部门利益，各种职能相互之间难以整合，甚至相互冲突，从而政策在执行中走样，脱离了政策的初衷。所以，要强化政策的执行力度，让政策效益达到最大化，需要找到能够整合不同职能的新机制。农村保障涉及广泛，不仅有保障人群所属的职能部门例如民政部、人社部门、计生委、卫生部等等；还有涉及政府补贴出资机构如财政部门，以及负责保障筹资和管理的地方政府。运用社会经办机构来做农村保障，是一种与政府各职能部门直接操作和管理所不同的第三方进入机制。它可以以政府的政策目标为导向，以利用专业手段和保险机制达到政府的政策目标为自己的运营目标。

（四）几点建议

为积极稳妥推进新农保经办服务的外包工作，我们建议。（1）选择3～5个有代表性的典型城市作为新农保经办服务外包改革的试点。（2）广泛集中包括政府官员、新农保专家、公共服务外包政府采购专家、基层新农保工作人员组成项目工作组，协助试点地区开展经办服务外包工作。（3）总结试点项目经验和教训，制订操作指南，提出下一步工作思路。（4）通过试点项目竞争，筛选出一批合格战略投资者，培育一批跨地区的市场化运作的经办机构。（5）在条件许可的情况下，可将涉及农村社会保障的新农合、低保、计生保险等一体纳入市场化运作。