《加强公共卫生服务体系建设的调研与思考》

加强公共卫生服务体系建设的调研与思考

白下区人大常委会办公室白下区人大常委会教科文卫工委

公共卫生服务体系是全面建设小康和构建和谐社会的重要组成部分，是一项惠及全民的社会工程。建立比较完善和科学的公共卫生服务体系既是党的十七大提出的战略任务，也是各级党委政府极为重视并为之不懈努力的社会工程。为进一步推进白下区公共卫生服务体系建设水平，近段时间，区人大常委会分别组织召开区疾病预防控制中心、卫生监督所、妇幼保健所、消毒杀虫中心和部分社区卫生服务中心负责人，部分街道分管领导、社区主任和公共卫生联络员、信息员座谈会。并对石门坎社区卫生服务中心、朝天宫社区卫生服务中心、区妇幼保健所进行了视察，调研了全区公共卫生服务体系情况，并就进一步完善和优化白下区基层公共卫生服务体系的思路与对策进行了分析思考。

一、白下区公共卫生服务体系建设现状

1999年起，白下区对区属医疗卫生机构进行改革，区属一级医疗机构和部分二级医疗机构改制为社区卫生服务中心，承担了预防、保健、医疗、康复、健康教育、计划生育服务“六位一体”的公共卫生职能。2001年，改制区卫生防疫机构，组建区疾病预防控制中心、区卫生监督所。全区公共卫生服务区域总面

1积8365平方米，其中区疾病预防控制中心2850平方米，区突发公共卫生事件应急指挥中心1255平方米，区卫生监督所1288平方米，区妇幼保健所1210平方米，区消毒杀虫中心112平方米，社区卫生服务机构公共卫生用房1650平方米。全区共有公共卫生专兼职人员277人，其中本科以上学历186人，大专学历63人，中专学历28人。

近年来，白下区政府及其职能部门高度重视公共卫生事业发展，不断加大公共卫生服务体系建设力度，建立健全突发公共卫生应急机制，加强对重大传染病的预防和控制，公共卫生服务体系建设工作取得了明显成效。成功创建了全国社区卫生服务示范区、江苏省社区卫生服务先进区、江苏省卫生应急示范区、南京市预防接种工作示范区、南京市慢病规范化服务管理示范区，顺利通过省级卫生监督体系建设评估和省级疾病预防控制绩效考核。

1、健全组织网络，体系建设扎实推进。区政府把公共卫生服务体系建设列入政府的重要议事日程，加强组织领导，认真抓好落实，健全区、街、社区三级公共卫生领导组织网络体系，建立公共卫生工作联席会议制度，定期召集街道和相关部门负责人，研究公共卫生工作相关事宜，各部门、街道和医疗卫生单位也相应的成立领导机构，明确分管领导，落实专门人员负责公共卫生日常管理。出台《白下区公共卫生发展五年规划》等相关政策，加强政府部门协调，积极推进公共卫生机构管理体制和运行

2机制改革，进一步完善综合防治机制，较好地发挥政府相关部门在加强公共卫生体系建设中的作用。目前，已形成以区疾病预防控制中心、卫生监督所、妇幼保健所、消毒杀虫中心4家公共卫生单位为主体，9家社区卫生服务中心为枢纽，45家卫生服务站点为网底，覆盖全区的基层疾病预防控制网络体系。加强对《传染病防治法》、《突发公共卫生事件应急条例》等相关法律法规和卫生保健知识的宣传教育，广大人民群众的防病保健意识不断增强，白下区公共卫生体系的应对能力和水平得到全面提升。

2、加大投入力度，服务能力明显提高。新建区疾病预防控制中心、区突发公共卫生事件应急指挥中心，改建扩建区卫生监督所、区妇幼保健所，对其基础设施和仪器设备进行更新改造，全面提升了疾病预防控制、卫生执法监督、应急医疗救治、公共卫生信息指挥等总体能力和水平，实现市区之间、区卫生系统各医疗卫生单位之间的公共卫生信息共享，有效提高应对突发公共卫生事件能力和医疗卫生保健水平。合理规划布局社区卫生服务机构，优化卫生资源配置利用，加大建设的投入，兴建一批基础设施，更新改造必要的仪器设备，增加人员经费，高标准改造出新全区所有社区卫生服务中心公共卫生服务场所，全区公共卫生整体服务环境和条件得到明显改善。加强公共卫生队伍建设，强化人才的培养与使用，积极引进人才，促进公共卫生队伍结构的进一步优化。强化应急保障能力建设，建立健全卫生应急工作机制，强化应急能力培训，加大执法检查力度，保障能力和处置突

3发事件能力得到全面提升。加强疾病防控工作，积极推进项目管理，加强重点传染病监测及防治，认真做好计划免疫工作，疾病预防控制工作取得明显成效。

3、强化六位一体，服务新模式成效突出。近年来，区政府及其卫生职能部门加强对基层公共卫生服务机构的指导，更新社区卫生服务理念，转变服务模式，充分发挥社区卫生机构基本公共卫生的综合服务职能。一是下沉服务重心。九家社区卫生服务中心进一步强化社区卫生服务机构“六位一体”的公益性职能，成立由街道卫生干事、学校保健老师组成的社区公共卫生信息员和检查员队伍，共同参与社区公共卫生工作。二是拓展服务内涵。各社区卫生服务中心针对城市老龄化趋势，开展老年康复护理服务；朝天宫社区卫生服务中心，2008年被国家防治艾滋病办公室评为“全国优秀药物维持门诊”；止马营、中华路等社区卫生服务中心探索以中医药为基础的慢病服务模式，开展针灸、推拿等中医适宜技术，受到社区群众一致好评。区消毒杀虫中心拓展了“二次供水设施清洗消毒”业务，我区二次供水设施卫生情况在全市综合检查中名列第一。三是打造服务品牌。我区在全省率先启动了学校学生因病缺课监测预警工作，有效控制传染病疫情；在全市首推健康知识“进社区、进学校、进工地、进企业、进机关”活动，广覆盖地宣传健康防病知识。以规范化建设为主题，创新开展食品安全“十百千万”工程，有效提高食品卫生监管成效；在全市首推免费婚检“一站式”服务，为新婚人员提供

4亲情化服务。2010年我区结婚人员参检率较2007年提高39.96%，出生缺陷率从2007年的9.06‰下降到2010年的5.42‰；四是建立服务团队。全区组建64支由社区医护人员组成的“全科服务团队”，为社区居民提供零距离、家庭式健康服务，社区团队服务覆盖率达100%。涌现出一批象徐悦、续广军优秀社区医生，在群众中产生较好影响。

二、公共卫生服务体系建设存在的主要问题

经过多年努力，白下区已建立了比较完善的公共卫生服务体系，对提高全民健康水平起了积极作用。但是与人们物质文化生活水平提高后对公共卫生服务水平的愿望比较，与建设高素质公共卫生服务队伍的需要比较，还有一定差距，在公共卫生服务体系建设上还存在一些薄弱环节，主要问题表现为：

一是全区基层公共卫生发展水平还不平衡。有的单位领导认为公共卫生是卫生部门的事，对公共卫生工作还不够重视，投入精力不足；不少群众对疾病预防与卫生保健的重视程度和自我防范意识还不够。

二是投入力度还不够有力。有的工作项目财政保障按政策要求还未到位，如根据“中国妇女儿童发展纲要”和“江苏省妇女儿童发展规划”的要求：政府用于18岁以上妇女和7岁以下儿童的卫生保健经费年人均不低于2元。区妇幼卫生保健经费多年未落实到位，影响了工作的开展。

三是公共卫生专业人员队伍数量不足。按照政策规定（区县

5级一般按人口的1。10000配备公共卫生人员），我区疾病预防控制机构、卫生监督机构、妇幼卫生机构的工作人员数量，与区常住人口数的比例，还有较大差距，已不适应当前公共卫生业务面、任务量大幅增加的形势。

三、对进一步加强公共卫生服务体系建设工作的建议公共卫生体系建设事关人民群众身体健康和生命安全，事关经济社会的健康发展和国家的安全稳定。同时，公共卫生服务体系建设是一项庞大的系统工程，量大面宽、点多线长，涉及政府部门多，真正建立一个全覆盖、高效率的公共卫生体系还需要做长期的不懈的努力。为此提出如下建议：

1、进一步加强组织领导，确保公共卫生服务各项工作落实。公共卫生服务是公益性事业，其基本保障来源于公共资源。区政府要进一步强化责任，充分发挥政府对公共卫生服务体系建设的协调和管理职能，抓好督查落实工作。随着全区经济实力的不断增强，逐步加大对公共卫生服务体系建设的投入，将人员经费、发展建设和业务经费列入财政预算。要进一步研究和完善区、街、社区三级服务机构的管理职责，按照块抓、条保的责任要求，理清职责，强化职能，科学研究有效的责任体系，形成符合白下实际的部门联动统筹管理、齐抓共管属地管理、点片结合专业管理的工作机制，整合社会各方面资源，形成管理合力。街道要进一步支持和配合社区卫生服务中心工作，依靠社区公共卫生联络员，开展各项公共卫生优质服务。社区卫生服务中心要依托社区，6开展特色医疗服务，形成“社区首诊”和“双向转诊”的良性机制，实现优势互补、资源共享，提高医疗卫生资源利用效率，使公共卫生服务真正做到“防得起、控得住、见实效”。

2、进一步健全激励机制，提高公共卫生服务人才队伍素质。加强公共卫生服务体系建设，人才是关键。要把建立一支精干的公共卫生专业队伍，做为公共卫生服务体系的重要内容来抓。在人员编制上按照区域卫生规划和公共卫生服务的需要，做出科学评估，给予合理的增加。要进一步提高社区卫生服务工作的效率和质量，加强考核和业务培训，定期组织医务人员特别是基层医务人员到重点医疗单位学习，积极协调重点医疗单位医务人员到基层服务，不断提高医务人员的整体水平，打造一支与人民群众医疗卫生需求相适应的社区卫生队伍；鼓励医疗机构对口进行业务指导和技术支持，帮助社区卫生机构提高技术水平和服务水平；要加大培养和引进各类公共卫生专业技术人才，进一步改善现有人员的结构，提高专业技术人员和管理干部的综合素质。根据工作职能和业绩，进一步完善多劳多得、优劳优得的激励机制，形成有利干事业与个人共同发展的良好竞争局面。

3、进一步强化宣传引导，营造公共卫生服务良好社会环境。公共卫生服务于社会全体成员，其目标的完成有赖于社会公众的广泛参与。要着力强化全民健康保健意识，着力培育全社会享用公共卫生服务环境，着力提高全民公共卫生服务水平，大力营造全民参与的公共卫生社会氛围。要进一步强化政府统揽公共卫生

7服务的功能，加强政府的统筹协调能力、目标管理能力、社会动员引导能力，最大限量地增强各级领导公共卫生服务意识、社会公共卫生意识，优化和营造良好的社会公共卫生环境；进一步延伸公共卫生服务内涵，提高开展健康教育活动的频次。通过专业讲座，公共卫生服务人员进社区入户与群众面对面、开展健康保健、预防保健、妇幼保健、优生优育等知识辅导等方式，进一步强化全员健康行为，培育自我健康保健意识、增强超前保健能力；积极发掘社会公益活动在社会中的影响力，丰富公共卫生服务在活动中的内涵，引导百姓倡树新的公共卫生理念；充分发挥新闻媒体、宣传栏、橱窗、电子视频、网络等宣传载体作用，加大公共卫生服务知识、服务政策、服务成果的宣传力度和密度，不断强化社会舆论引导力，努力营造良好的公共卫生服务事业发展的社会舆论环境。

第二篇：对加强农村公共卫生体系建设的思考对加强农村公共卫生体系建设的思考

人类与各种疫病的斗争从来没有停止过，要在这些没有硝烟的战斗中赢得胜利，不断提高人们的健康水平，最大限度减少各种疫病对人类的危害程度，维护公共安全，构建和谐稳定的社会，就必须不断加强公共卫生体系的建设。xx年一场突出其来的sars疫情考验我们的卫生防疫体系，使得我们更加清醒地认识到加强卫生防疫体系建设的重要性和反思公共卫生建设中存在的突出问题，特别是农村公共卫生体系还存在诸多问题，采取有效的措施来建立和完善农村医疗保障体系已经刻不容缓。

一、建立完善的农村医疗保障体系的重大意义

——有利于经济社会目标的顺利实现。我们现在已经进入全面建设小康社会的关键时期，加快推进建设社会主义新农村的重要阶段。农民的健康状况和生活水平是全面小康的重要标志之一，也是新农村建设的重要内容之一。因而，建立完善的医疗保障体系，改善农民的生活质量，提高农民的健康水平，对促进农村经济的发展和社会和谐，对顺利实现我国全面建设小康社会的目标和加快推进现代化进程具有积极的意义。

——有利于提高群众的健康水平和国民整体素质。人口素质、反映一个国家的文明程度和发展程度。投资健康，就是促进生产力的发展。农村医疗卫生服务水平低，多数农民得不到良好的卫生服务和及时的医疗救助，无法享受充足的医疗保障。当前有许多农户有病了只能是“小病拖，大病扛，重病等着见阎王”。“因病致贫”、“因病返贫”的现象还非常突出，人民的身体健康得不到保障，经济发展了，公民的健康水平却没有提高，人口整体素质也就难以提高。

——有利于促进使用公共产品的公平性，维护农民的基本权利。公共卫生是人生存和发展的基本要求，是公民应当享有的最基本的公共产品。享受高质量的医疗保障应当作为一种全体国民可以获得的权利，从世界范围看，医疗保障已经成为了生存权的一部分。长期以来，由于城乡经济发展不平衡和有关政策的不协调等原因，使得我国的公共产品在供给上一直实行城乡分割的“双轨”制，许多农民并没有真正享受到基本的公共产品。在现阶段城乡收入差距不断扩大，城乡医疗资源配置不合理的情况下，更应该加强对农村医疗保障体系的重视，维护农民的基本权利。

二、目前我国农村医疗保障状况分析

——公共卫生投入严重不足，城乡卫生资源配置不合理。据统计，我国农村卫生费用投入严重不足，农村、城市医疗投入比例也不平衡，1998年政府在卫生事业上投入587.2亿元，其中只有92.5亿元投向农村，仅占政府投入的16%。同年，全国卫生总费用为3776.5亿元，占总人口80%的农村人口使用的份额不到25%。我国农村人口平均占有的卫生资源大大低于全国平均水平，即80%的农村人口只占用了20%的医疗资源和设施。这样造成了城市医疗设施、医疗技术人员的大量闲置和浪费，而农村很多乡镇卫生院基础医疗设施很差，缺少高水平的医务人员，无法满足广大农民的医疗要求，从而形成了城乡卫生资源配置的不平衡。

——农村三级卫生服务体系不健全，卫生机构医疗基础设施差。农村三级卫生服务体系是县医院、乡（镇）卫生院和村卫生所。乡（镇）卫生院和村卫生所是为农民提供基本预防和医疗保障的，用基层的话说就是“县是龙头，乡是枢纽，村是网底”。但做为“枢纽”的乡（镇）卫生院和村卫生所却是生存困难，导致了“枢纽不灵，网底不牢”的严重现象，整个农村卫生服务网络近乎瘫痪。由于重医轻防的现象突出，卫生院缺少运营需要的基本经费，为了生存只能走以药养医的路，而村卫生所的状况就更加糟糕，无基础医疗设施，要么承包给了个人，要么名存实亡。相当一部分村卫生所无房屋，靠听诊器、血压计和体温计这“老三样”来诊病，这对常见疾病、多发疾病的诊断都很困难，更何况要应付日常的预防保健工作和公共卫生突发事件。这些因素严重影响了农村卫生工作的顺利开展。

——缺少专业卫生人才，医疗服务质量差。大多数乡镇卫生院里，中专毕业生占多数，无学历的卫生人员也不少，最大的问题是人才不愿意来。由于没有一个合理的人才机制，外面有学历、有技术的不愿来，内部技术成熟的又要走，现在不少乡镇卫生院，存在后继乏人的现象。农村的医疗服务质量很低，其主要原因就是缺乏专业的卫生人才。对于素质不高的农村卫生人员来说，诊断常见病、多发病都成问题，难以开展日常的预防保健工作，更何况要应付随时可能出现的公共卫生突发事件。

——医疗费用的增长高于农民收入的增长，农民缺乏最基本的医疗保障。由于医疗行业的市场化和缺乏必要的监督管理，造成了我国医药市场一直处于混乱状态，表现为医疗费用增长过快、药品价格居高不下，有的医生为捞取回扣乱开处方，医疗用品质量令人担忧。而最严重的问题是医疗费用的大幅提高，这令多数农民望而却步，不少卫生院走的是以药养医的道路。以致于“因病致贫，因病返贫”的现象非常严重［4］

。医疗费用的迅速攀升，超过了农民实际平均收入的增长幅度。医疗费用的大幅度上涨，给原本贫困的农民造成了更加沉重的经济负担。农民陷入了不敢生病、不能生病但又往往多病的困境。他们迫切需要一个完善的医疗保障，以保证最基本的卫生健康。

三、完善农村医疗保障体系的思考和建议

——政府为主导，多渠道地筹集资金。建立完善的农村医疗保障体系首要解决的问题就是资金问题。农村医疗保障资金可以分为医疗救助资金和大病医疗统筹资金。政府社会救助职能中的一项重要内容就是医疗救济，医疗救助资金应该主要由政府财政予以扶持，并加大资金投入。同时，应实行多渠道的原则，在争取中央财政支持的同时，各级财政部门要积极筹措资金，包括接受社会捐助来支持农村医疗救助制度。

——加强乡镇卫生院的建设，增强防病意识。xx年的政府报告中提出“力争用三年时间，基本建成覆盖城乡、功能完善的疾病预防控制和医疗救助体系，提高应对重大传染病等突发公共卫生事件的能力”。农村卫生院和乡卫生所是“防病大堤”的“堤脚”，要加强农村基础卫生设施，提高农民预防保健意识，防止许多地区已被消灭或控制的传染病再度出现，甚至流行;否则，将严重影响到农村经济的发展。国家可以安排部分国债资金专项用于农村乡镇卫生院的基础设施建设，建立健全的农村卫生工作和农村卫生服务体系，为广大农村居民筑起健康保护的屏障，下决心使农村医疗摆脱举步维艰的恶性循环。

——加强农村卫生人才的队伍建设，提高医疗服务质量。目前农村面临的最大问题是医疗卫生整体水平较低，卫生机构服务质量不高，预防保健工作薄弱。由于农村经济的制约，很难吸引高素质的卫生人才。应调整农村医学教育方式，要有为农村专门培养医学人才的学制教育，比如建立相应的本科或专科，要设置农村医疗卫生人员的培训班，也可以采取定点培训进修的方法。这样才能培养适合农村的、在农村能留得住的、素质较高的农村医疗卫生人员。同时应该完善继续教育机制，将现在在乡镇卫生院工作的中专以下学历的人员通过考试进入成人或医学院校进修学习，毕业后再回乡镇卫生院工作。还应建立、健全在岗培训制度，提高卫生人员的业务素质，进而提高农村的医疗服务质量。定期和经常组织医学专家到农村为农民看病。对长期在艰苦、边远地区的乡及乡以下工作的卫生专业技术人员，给予工资优惠政策。对长期在农村基层工作的卫生技术人员职称晋升，要给予适当倾斜。

——降低医疗费用，加强卫生扶贫工作。政府应加强对药品的进货和销售环节的管理，减少药品销售环节，畅通药品销售渠道，尽量避免药品过多的销售环节而导致药价过高的现象发生。对于医疗器械的购买也要加强监管，避免为捞取回扣而使其价格上涨。政府部门要确保农民用药安全和药品价格低廉，可以集中招标采购，统一向医疗机构配送，并免收代理费，逐步形成药品供销的一条龙，净化农村药品市场，使农民吃上放心药。把经济扶贫与卫生扶贫结合起来，首先解决贫困地区的卫生设施建设与缺医少药的问题，并在国家扶贫专款及有关扶持资金中划出一部分，专门解决贫困地区的医疗扶贫问题。

——开展医疗知识网络服务，推行医疗卫生管理的网络化。要建立医疗知识网络服务系统，针对农民和农村的多发病以及重大传染病，提供相关的医疗卫生知识。使农民在日常生活中不仅增加了医疗卫生知识，而且还增强了预防的意识。使得科学的知识抵制了封建迷信活动的传播，而且对开展新型合作医疗制度有着积极的促进作用。对于贫困的地区，政府应该出资建立这一网络服务系统。现在微机管理已经进入各行各业的管理工作中，因而同样可提高乡镇医院的信息化的建设，可以保证给予农民最佳的药物治疗，尽可能减少农民在看病、取药等方面的不便，使农民了解所开药的基本效能以及医疗服务的各项费用，方便了农民看病治病，增强了乡镇医疗卫生工作的透明度。

——建立新型的农村合作医疗制度。新型的农村合作医疗制度是由政府组织、引导和支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度［5］

。农村医疗合作制度过去在农村是一个非常有效的卫生服务制度。在改革开放初期，这个制度解体了，因而要因地制宜地搞好试点工作，探索出一些比较好的做法，为建立新型的农村合作医疗制度提供经验。对于广大农民来说，疾病威胁主要是重大疾病，这是因为他们缺少一个健全的合作医疗制度，他们无力承担疾病带来的沉重的经济压力。同时，由于国家投入的资金有限，不可能一下子建立起全面的、较高水平的医疗保障体系，所以只能把有限的资金用于最急需的地方，即农民的重大疾病上，为农民建立最基本的“重大疾病保障”制度。因此，要坚持重大疾病保障的原则，逐步建立起更全面的医疗保障体系。

第三篇。对加强农村公共卫生体系建设的思考人类与各种疫病的斗争从来没有停止过，要在这些没有硝烟的战斗中赢得胜利，不断提高人们的健康水平，最大限度减少各种疫病对人类的危害程度，维护公共安全，构建和谐稳定的社会，就必须不断加强公共卫生体系的建设。2003年一场突出其来的sars疫情考验我们的卫生防疫体系，使得我们更加清醒地认识到加强卫生防疫体系建设的重要性和反思公共卫生建设中存在的突出问题，特别是农村公共卫生体系还存在诸多问题，采取有效的措施来建立和完善农村医疗保障体系已经刻不容缓。

一、建立完善的农村医疗保障体系的重大意义

——有利于经济社会目标的顺利实现。我们现在已经进入全面建设小康社会的关键时期，加快推进建设社会主义新农村的重要阶段。农民的健康状况和生活水平是全面小康的重要标志之一，也是新农村建设的重要内容之一。因而，建立完善的医疗保障体系，改善农民的生活质量，提高农民的健康水平，对促进农村经济的发展和社会和谐，对顺利实现我国全面建设小康社会的目标和加快推进现代化进程具有积极的意义。

——有利于提高群众的健康水平和国民整体素质。人口素质、反映一个国家的文明程度和发展程度。投资健康，就是促进生产力的发展。农村医疗卫生服务水平低，多数农民得不到良好的卫生服务和及时的医疗救助，无法享受充足的医疗保障。当前有许多农户有病了只能是“小病拖，大病扛，重病等着见阎王”。“因病致贫”、“因病返贫”的现象还非常突出，人民的身体健康得不到保障，经济发展了，公民的健康水平却没有提高，人口整体素质也就难以提高。

——有利于促进使用公共产品的公平性，维护农民的基本权利。公共卫生是人生存和发展的基本要求，是公民应当享有的最基本的公共产品。享受高质量的医疗保障应当作为一种全体国民可以获得的权利，从世界范围看，医疗保障已经成为了生存权的一部分。长期以来，由于城乡经济发展不平衡和有关政策的不协调等原因，使得我国的公共产品在供给上一直实行城乡分割的“双轨”制，许多农民并没有真正享受到基本的公共产品。在现阶段城乡收入差距不断扩大，城乡医疗资源配置不合理的情况下，更应该加强对农村医疗保障体系的重视，维护农民的基本权利。

二、目前我国农村医疗保障状况分析

——公共卫生投入严重不足，城乡卫生资源配置不合理。据统计，我国农村卫生费用投入严重不足，农村、城市医疗投入比例也不平衡，1998年政府在卫生事业上投入587.2亿元，其中只有92.5亿元投向农村，仅占政府投入的16%。同年，全国卫生总费用为3776.5亿元，占总人口80%的农村人口使用的份额不到25%。我国农村人口平均占有的卫生资源大大低于全国平均水平，即80%的农村人口只占用了20%的医疗资源和设施。这样造成了城市医疗设施、医疗技术人员的大量闲置和浪费，而农村很多乡镇卫生院基础医疗设施很差，缺少高水平的医务人员，无法满足广大农民的医疗要求，从而形成了城乡卫生资源配置的不平衡。

——农村三级卫生服务体系不健全，卫生机构医疗基础设施差。农村三级卫生服务体系是县医院、乡（镇）卫生院和村卫生所。乡（镇）卫生院和村卫生所是为农民提供基本预防和医疗保障的，用基层的话说就是“县是龙头，乡是枢纽，村是网底”。但做为“枢纽”的乡（镇）卫生院和村卫生所却是生存困难，导致了“枢纽不灵，网底不牢”的严重现象，整个农村卫生服务网络近乎瘫痪。由于重医轻防的现象突出，卫生院缺少运营需要的基本经费，为了生存只能走以药养医的路，而村卫生所的状况就更加糟糕，无基础医疗设施，要么承包给了个人，要么名存实亡。相当一部分村卫生所无房屋，靠听诊器、血压计和体温计这“老三样”来诊病，这对常见疾病、多发疾病的诊断都很困难，更何况要应付日常的预防保健工作和公共卫生突发事件。这些因素严重影响了农村卫生工作的顺利开展。

——缺少专业卫生人才，医疗服务质量差。大多数乡镇卫生院里，中专毕业生占多数，无学历的卫生人员也不少，最大的问题是人才不愿意来。由于没有一个合理的人才机制，外面有学历、有技术的不愿来，内部技术成熟的又要走，现在不少乡镇卫生院，存在后继乏人的现象。农村的医疗服务质量很低，其主要原因就是缺乏专业的卫生人才。对于素质不高的农村卫生人员来说，诊断常见病、多发病都成问题，难以开展日常的预防保健工作，更何况要应付随时可能出现的公共卫生突发事件。

——医疗费用的增长高于农民收入的增长，农民缺乏最基本的医疗保障。由于医疗行业的市场化和缺乏必要的监督管理，造成了我国医药市场一直处于混乱状态，表现为医疗费用增长过快、药品价格居高不下，有的医生为捞取回扣乱开处方，医疗用品质量令人担忧。而最严重的问题是医疗费用的大幅提高，这令多数农民望而却步，不少卫生院走的是以药养医的道路。以致于“因病致贫，因病返贫”的现象非常严重［4］。医疗费用的迅速攀升，超过了农民实际平均收入的增长幅度。医疗费用的大幅度上涨，给原本贫困的农民造成了更加沉重的经济负担。农民陷入了不敢生病、不能生病但又往往多病的困境。他们迫切需要一个完善的医疗保障，以保证最基本的卫生健康。

三、完善农村医疗保障体系的思考和建议

——政府为主导，多渠道地筹集资金。建立完善的农村医疗保障体系首要解决的问题就是资金来源问题。农村医疗保障资金可以分为医疗救助资金和大病医疗统筹资金。政府社会救助职能中的一项重要内容就是医疗救济，医疗救助资金应该主要由政府财政予以扶持，并加大资金投入。同时，应实行多渠道的原则，在争取中央财政支持的同时，各级财政部门要积极筹措资金，包括接受社会捐助来支持农村医疗救助制度。

卫生体系建设规划，与全市经济社会发展总体规划同部署、同实施、同检查、同考核。按照“政事分开”原则，重点强化公共卫生协调职能，加强对各有关部门和各方面力量的统筹，动员全社会共同参与，鼓励中介机构发展，形成全市上下齐抓共管、高效联动的公共卫生工作格局。加大投入。公共卫生体系建设是公益性事业，必须充分认清公共卫生姓“公”的特质，坚持公共财政购买公共卫生服务。应不断调整财政支出结构，加大对包括公共卫生体系在内的重要公共物品的投资力度，提高全市财政支出中公共卫生的投入比例，提高公共卫生专项经费标准，健全公共卫生事业费与财政支出同步甚至更快增长的长效机制，确保公共卫生经费足额到位。在卫生事业费的分配中，突出“两倾斜一保证”，即向公共卫生、疾病预防控制和急救系统倾斜，向社区和农村医疗卫生体系建设倾斜，保证公共卫生系统的人员经费和业务经费，坚决杜绝以搞创收来维持日常开支。加快卫生系统内部改革，把政府卫生工作的职能和重点转到公共卫生服务上来，逐步形成公共

卫生服务以政府投入为主、临床医疗以市场为主的卫生医疗新格局。规范引导社会力量参与发展卫生事业，同时积极争取贷款项目和国家补贴投入等，加强公共卫生体系基础建设，努力形成多元化投入发展格局。

保障人才。牢固树立人才资源是第一资源的观念，把加强公共卫生人才队伍建设摆到重要位置，围绕引进、培养、使用三个环节，重点抓好医疗救治、疾病控制、现场处置、卫生监督、社区和农村卫生服务的人才培