《安全生产综合监管经验对环境管理的启示》

安全生产综合监管经验对环境管理的启示

安全生产综合监管经验对环境管理的启示

《环境维护法》明白规定，由环境维护行政主管部门对环境维护工作实行统一监视管理。但在实际操作中，部门间的权责错位却时有呈现。在环保工作中，各部门间如何高效和谐、避免抵触。安全生产监管范畴有哪些经验值得借鉴。

建设生态文明需充足施展政府的主导作用。政府能否施展以及如何施展主导作用直接关系着生态文明建设的成效。为深刻贯彻落实科学发展观，建设社会主义生态文明，政府须采用计划兼顾、制度规制、执法保障等行政办法。

这些办法的实效施展还决议于环保行政监管体制和机制是否顺畅。顺畅的行政监管体制和机制可使现有的计划办法、法律制度和执法监视施展应有的作用；反之，则可能因为兼顾不当和条块分割导致监管呈现越位、缺位和不到位等现象。

实践证明，在经济和社会快速发展的过程中，我国现行的环保行政监管体制和机制在防治环境污染、遏制生态损坏、保障生态安全方面施展了主要的作用，但在现实中也发明了一些兼顾不足的问题。

环保统一监管为什么不顺畅。

依照现行法律法规，我国目前形成了有关部门分工负责的生态环境和资源维护行政监管体制。

其中，环境维护行政主管部门负责自然生态的维护和环境污染的防治，水利部门负责陆地水资源的维护，海洋部门负责海洋资源的维护，林业部门负责林业资源的维护，建设部门负责城市森林公园的维护，领土资源部门负责土地和矿产资源的开发应用和维护；农业部门负责农田资源的维护。有关部门分工负责条块工作，有利于应用专门的资金、技巧和管理优势，对自然资源和环境进行有效的维护。

由于自然资源和环境相互作用和影响，自然资源之间以生态为媒介也相互作用和影响。为此，1989年施行的《环境维护法》第十九条规定了兼顾维护的机制，即“开发应用自然资源，必需采用办法维护生态环境。”为了最大限度地维护相互影响的自然资源和环境，最大水平地兼顾施展自然资源和环境的各项作用，防止各部门的行政监管呈现缺位、越位和不到位现象，还须要有一个机构来兼顾、和谐各部门分工负责的职责。为此，《环境维护法》第七条规定，由环境维护行政主管部门对环境维护工作实行统一监视管理。

何为统一监视管理。统一管理和分工负责有什么差别。统一监视是否包含环境维护行政主管部门对其他部门职责实行情形的监视。法律没有进一步的界定。

理论界广泛以为，环境包含自然资源，统一监视管理就是环境维护行政主管部门统一领导、和谐和监视自己和其他部门的自然资源和环境维护工作。但一些政府部门担忧自己的分工负责职权被环境维护行政主管部门的统一监视管理职权架空，也不愿意看到另外一个非监察性质的政府部门来监视自己的履职情形，因此不太赞同理论界的观点。

由于自然资源之间具有生态方面的相互影响性，生态环境和处于其中的自然资源具有相互影响性，当有关部门因环境污染、生态损坏、资源开发应用产生交

互性的职权纠纷和抵触时，由于环境维护行政主管部门与水利、领土资源、农业、林业、海洋等部门为互不附属的行政部门，因此，环境维护行政主管部门即使想施展统一领导、和谐和监视作用，也不必定得到其他部门的认同。这不仅影响环境维护行政兼顾监管的效力，还阻碍了环境和自然资源维护全局工作的开展，伤害政府的公信力。

比拟显明的例子是，国度环境维护、海洋、水利、领土、林业等部门每年各自宣布有生态交叉内容的公报，而个别数据和办法经常不一致。对于这一现象，环境维护行政主管部门无力和谐解决。

同样，对于自然资源开发应用和监管不力引发的生态环境问题以及不同部门间政策和法律履行不和谐带来的交互性生态问题，环境维护行政主管部门也无力改正或者和谐。这阐明，环境维护行政主管部门目前实际施展的统一监视管理作用，从应然性角度看，还相当不够。

由于1989年施行的《环境维护法》是全国人大常委会而非全国人大制订的，属于非基础法律，其他自然资源和环境法律也是全国人大常委会制订的，因此都属于同等效率的非基础法律。依照后法优于前法的原则，一旦其他自然资源和环境法律与《环境维护法》的监视管理职责规定不一致，往往依照后法的不一致规定处置。

由于环境维护行政主管部门在与生态相干性的自然资源维护方面的统一监视管理现实作用施展不够，一些自然资源和环境法律在新制订或者修正时，其统一监视管理职能就被立法机关疏忽甚至否认。与专项自然资源相干的生态维护工作，如林业生态、农业生态、海洋生态、流域生态工作，其监管职责就随之赋予了森林资源、农田资源和海洋资源维护部门。

以海洋环境监管体制为例，《环境维护法》第十一条规定，国务院环境维护行政主管部门树立监测制度，制订监测规范，会同有关部门组织监测网络，增强对环境监测的管理。而1999年修订的《海洋环境维护法》第十四条规定，国度海洋行政主管部门会同有关部门组织全国海洋环境监测、监督网络。

由于环境维护行政主管部门早已在一些近海和入海河口运营了环境监测机构，国度海洋部门根据《海洋环境维护法》的规定，也筹建了海洋监测网络，因此立法不一致导致了现实监管上的冲突。

再如，环境维护行政主管部门根据《环境维护法》第十一条规定的“国务院和省、自治区、直辖市国民政府的环境维护行政主管部门，应该定期宣布环境状态公报”，宣布全面的《中国环境状态公报》；国度海洋部门根据修订的《海洋环境维护法》第十四条规定的“国度海洋部门定期评价海洋环境质量，宣布海洋巡航监督通报”，宣布《中国海洋环境质量公报》。这些公报的数据和办法是否完整一致。值得研讨。

以陆地水环境监管体制为例，2002年修订的《水法》第十二条规定，国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理和监视工作。由于水资源的维护与水生态的维护亲密相干，因此，水利部门开展一些水生态的维护工作，也是合情合理的，如水利部树立了一些流域监测机构，宣布的《中国水资源公报》设立了“水体水质”专篇。但是，

这些监测和公报宣布工作如何与环境维护行政主管部门的同类工作相兼顾，也一直是一个管理上的难题。

可以看出，环境维护行政主管部门若施展环境维护统一领导、和谐和监视的作用，立法上缺少完美、体系和有效的体制支持，进而导致环境维护行政监管缺少宏观上的兼顾和谐的办法和方式尺度，包含区域和流域性的环境和资源维护督查机制，环境和资源维护综合行政管理工作方式，区域和流域大环境效益评估尺度，造成环境维护的综合效力低下等问题，最终影响专项自然资源和环境维护行政监管制度及机制的运行。

哪些办法可以借鉴。

很多环境污染事件由安全生产事故引发，阐明环境维护监管体制与安全生产监管体制具有相干性。安全生产工作与环境维护工作一样，也是一个须要专门监管和综合监管相联合的范畴。与环保行政监管体制相似，我国的安全生产，在立法上实现了综合监管和专门负责相联合的行政监管体制。

如《安全生产法》第九条规定。“国务院负责安全生产监视管理的部门按照本法，对全国安全生产工作实行综合监视管理。。国务院有关部门按照本法和其他有关法律、行政法规的规定，在各自的职责范畴内对有关的安全生产工作实行监视管理。”

依照这条规定，交通、通信、市政、环卫、商务、电力、水务、教导等行政管理部门分工负责各自范畴的安全生产事宜，安全生产监视管理部门除了行使危险化学品、矿山、职业卫生、工业企业等方面的专门安全监管职责外，还行使对安全生产的综合监管职能，与《环境维护法》的监管体制构架设计基础一致。

和《环境维护法》一样，《安全生产法》也授予安全生产监管部门的“综合监视管理”即统一领导、和谐、监视其他部门的职责。由于安全生产监管部门和其他行使安全生产监视管理的部门也是互相不附属的政府部门，其行使综合监管职权时，起初也遇到与环境维护行政主管部门同样的为难，苦于无方式，无抓手。

事故的高发逼使各方面思考和摸索综合监管体制和机制的创新问题。在充足调研的基本上，国务院和各省、市、县级政府设立了跨部门的安全生产委员会和安全生产委员会办公室。

安全生产委员会办公室是安全生产委员会的日常办事机构，设在安全生产监视管理部门。安全生产委员会及其办公室依据政府的授权，享有统一领导、和谐和监视的权利，包含领导和谐全局性的安全生产工作、研讨解决安全生产重大问题等、安排各部门的安全生产监管办法和举动。

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