《耳目在维护监管安全工作中的作用》

耳目在维护监管安全工作中的作用

风险评估在食品安全监管中的作用

中国工程院院士陈君石

一、我国食品安全风险评估的法律基础

2006年11月1日起施行的《中华人民共和国农产品质量安全法》对农产品质量安全风险评估作了明文规定，要求“国务院农业行政主管部门应当设立由有关方面专家组成的农产品质量安全风险评估专家委员会，对可能影响农产品质量安全的潜在危害进行风险分析和评估。”“国务院农业行政主管部门应当根据农产品质量安全风险评估结果采取相应的管理措施，并将农产品质量安全风险评估结果及时通报国务院有关部门。”这从法律层面为农业行政主管部门实施的农产品质量安全管理工作奠定了科学的基础。

2009年2月28日第十一届全国人民代表大会常务委员会第七次会议审议通过了《中华人民共和国食品安全法》，并将在今年6月1日开始施行。《食品安全法》对食品安全风险评估及其结果利用作出了明确规定。该法第二章专门阐述了食品安全风险监测与评估，规定“国家建立食品安全风险评估制度，对食品、食品添加剂中生物性、化学性和物理性危害进行风险评估”。这样的规定是我们国家前所未有的，这表明建立食品安全风险评估制度已经上升为国家需要。

《食品安全法》同时规定“国务院卫生行政部门负责组织食品安全风险评估工作，成立由医学、农业、食品、营养等方面的专家组成的食品安全风险评估专家委员会进行食品安全风险评估。”也就是说，

国家要建立食品安全风险评估制度，首先要成立一个国家级的食品安全风险评估专家委员会，这个委员会由国务院卫生行政部门负责组织，是一个由各个部门的专家和各个学科专家共同组成的国家机构，但它不一定做风险评估技术方面具体的工作。为了执行《食品安全法》，卫生部已经决定要建立食品安全风险评估中心。

《食品安全法》规定“国务院农业行政、质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理等有关部门应当向国务院卫生行政部门提出食品安全风险评估的建议，并提供有关信息和资料。”“国务院卫生行政部门应当及时向国务院有关部门通报食品安全风险评估的结果。”这一点是十分重要的，要求国务院与食品安全有关的部门，应当向国务院卫生行政部门提出风险评估的建议，提供相应的信息，没有信息和数据，是不可能进行风险评估的。众多的食品安全问题，哪个是优先的，这就需要通过评估来确定。评估的结果应由国务院卫生行政部门向其他的各个部门来发布、提供，发现有问题的应该预警、公布。食品安全风险评估结果用途很多，其中最主要的就是作为“制定、修订食品安全标准和对食品安全实施监督管理的科学依据。”

总的来看，《农产品质量安全法》和《食品安全法》在风险评估方面的规定是一致的。两法的颁布实施，表明我国已经把风险评估纳入法制轨道，已开始用法律的形式来保证风险评估的实施。

二、风险评估在风险分析框架中的地位

《食品安全法》公布以后，风险评估热急剧升温，全国各地、地方政府都在纷纷筹建风险评估的架构。实际上，大部分人对风险分析

框架的了解还是很不够的。我们在讲风险评估的时候，首先要明确风险评估是风险分析的一个组成部分，要弄清楚风险评估在风险分析框架中的地位。

风险分析框架包括3部分内容，即风险评估、风险管理和风险交流。风险评估是一个纯粹的专家行为。我们经常说，风险评估是独立评估，这有时候会形成误解。所谓独立评估是说，专家在工作中不受任何政治、经济、文化、饮食习惯的影响，并不等于说他和政府没有关系。风险评估科学家的任务要来自于风险管理者，风险评估科学家也要发挥主动积极性，向风险管理者建议应该评估什么，两者在工作中密切相关。风险评估所得到的结果要报告给风险管理者，也就是政府。风险管理是一个纯政府行为。政府接到专家的评估报告以后，根据当时当地的政治、经济、文化、饮食习惯等等因素来制定政府的管理措施。风险管理的措施，大到国家的法律、法规，小到标准、检验技术、进出口口岸把关等等，都属于管理措施。比如说每人每天每公斤体重吃5mg的糖精是安全的，那么这个每公斤体重5mg，不管是中国人、外国人，黑人、白人，男人、女人，大人、小孩等都是通用的。因为不同国家饮食结构、政治、经济发展状况不一样，根据这一风险评估的结果，在制定管理措施，规定碳酸饮料中的糖精最高允许用量时，每个国家就可能不一样。所以，要正确处理风险评估和风险管理的关系。

风险交流就是把所有的管理信息和评估信息都告诉与食品安全相关的利益集团和个人（stakeholder），这些stakeholder除了专家、

政府以外，还包括消费者（最大的利益相关者）、媒体、食品生产经营者（包括养殖、种植产品生产者）以及消费者权益保护组织和行业协会等。评估结果和管理措施都应该在第一时间，以百分之百的透明度作为风险交流的内容。需要强调的是，必须是第一时间百分之百的透明度进行风险交流，过去我们在这方面的经验教训太多，比如红心鸭蛋事件。红心鸭蛋是在饲料中非法添加了苏丹红。苏丹红是工业染料，不是食品添加剂，它是有毒有害物质，对动物有致癌作用，但没有证据证明它对人也有致癌作用。根据当时在红心鸭蛋里检测到的苏丹红含量，每人每天要吃很多很多，有的数字是1000个红心鸭蛋，才有可能对人的健康造成风险，而且还要假设人和动物对苏丹红是同样敏感的。但是，风险评估专家永远是保守的，所以我们假定这就是评估结果。这个评估结果拿到政府层面上来讲，政府应该做两件事：第一，马上禁止在饲料里添加苏丹红，因为本来就是不允许添加的。凡是已经添加的，要从架子上撤下来，不许出售。第二，告诉消费者我们已经采取了必要措施，大家放心，你已经买不到添加了苏丹红的红心鸭蛋了；假如你已经吃了含苏丹红的红心鸭蛋，你也不必惊慌，因为对你的健康不会造成任何影响，而且你以后吃不到了。当时我们专家是作了报告，但不是权威性的，因为没有国家法律作为依据，国家当时还没有食品安全风险评估制度，也没有权威性的专家评估机构。不管是农业部还是卫生部，都采取了措施，遗憾的是，没有一个政府部门站出来作风险交流，媒体为所欲为，炒作了很长一段时间，给消费者带来了不必要的恐慌。

我们过去虽然有很多教训，但也还是有成绩的。2008年发生的三聚氰胺事件，政府的各个部门在国务院的统一领导下合作得很好，马上作了风险评估，出台了一系列管理措施，国务院和卫生部代表各个部召开了多次新闻发布会。这个风险交流总的说来是做得比较到位的。

风险分析的框架必须要有这3个部分紧密地结合，然后整合起来进行，缺一不可，各个科学家、政府、媒体、消费者都在其中起到不可替代的重要作用。这就是解决当前面临的食品安全的诸多复杂和大大小小问题的一个基本准则。不管是联合国的机构，还是各个国家的政府，都同意风险分析框架是在对待我们任何潜在的或者已经发生的突发食品安全问题的惟一应该遵循的原则。

三、风险评估的内涵及基本内容

（一）风险评估的内涵

世界贸易组织sps协定明确规定成员国应确保其卫生和植物卫生措施是采用有关国际组织制定的风险评估方法，根据本国具体条件，对人、动物或植物的生命或健康进行危险性评估的结果所制定的。这就是说，每个国家制定自己的卫生和植物卫生措施要采用有关国际组织制定的风险评估的方法。从食品来讲，“有关国际组织”就是国际食品法典委员会。而且它强调成员国在进行风险评估过程中，应根据已有的科学资料，加工和生产方法，监督、采样和检验方法，疾病或虫害流行情况，无虫害或无疾病地区的存在，生态和环境状况，以及检疫和其他措施。

在sps协定附录里对风险评估给了一个定义，即进口国根据可能采用的sps措施，对其领土上某些害虫或疾病的进入、存在或传播的可能性，以及对潜在的生物学和经济影响进行评价，或对食品、饮料和饲料中的添加剂、污染物、毒素或致病菌的存在对人体和动物的健康可能造成的不良作用进行评估。有关风险评估各个机构制定出的不同版本的风险评估的定义大同小异。为方便起见，我们采用sps协定的定义，这是一个比较好的定义。

（二）风险评估的基本内容风险评估的基本内容包括危害识别、危害特征描述、暴露评估和风险特征描述。这4个部分是一个体系。没有识别危害以前，不可能进行危害特征的描述。

我国食品安全风险评估工作刚刚起步，需要向发达国家学习，需要深刻了解国际风险评估专家组在做什么，采用什么方法。不仅仅要参考他们的评估结果，而且要研究、吃透他们的方法学，这个方法学在国际层面上是不断发展的，我们需要学习的地方很多。比如，对于具有遗传毒性的致癌物，它既有遗传毒性，也有致癌作用，对这样的一些化学物质如何进行评估，这在国际上方兴未艾，已经提出了一些方法，但是还没有那么成熟的方法。过去凡是致癌物作为食品添加剂都是禁止的，作为污染物都是不得检出。从政府部门来说，只要是致癌物风险就是零，但实际上这做不到，不能规定不得检出，而是需要有一个定量分析结果，以便制定一个可以接受的风险标准。

总体来讲，不管是《农产品质量安全法》，还是《食品安全法》，都把风险评估作为其中的一个很重要的内容，这也许是两部法中的一个亮点。就我国食品安全风险评估组织而言，国家农产品质量安全风险评估专家委员会已于2007年5月成立，是我国农产品质量安全风险评估工作的最高学术和咨询机构；国家食品安全风险评估专家委员会和国家食品安全风险评估中心正在筹建中。如何很好地贯彻执行这两部法律，我们的科学家和技术人员都有不可推卸的责任。

（摘自《农业质量标准》2009年第三期）