《构建税收执法环境思考》

构建税收执法环境思考

税收执法环境是指与税收法治活动相关的，直接或间接地影响或作用于税收执法活动的环境因素，它决定了执法的难易程度和最终落实程度，关系到国家税收法律法规的正确实施与否，关系到征税人、纳税人、用税人能否和谐相处。当前，税收执法的内部环境和外部环境都存在着一些不容忽视的问题，在一定程度上制约了依法治税工作的深入推进。如何营造良好的税收执法环境是摆在各级税务机关面前的一个重要课题。本文拟就当前税收执法环境存在的主要问题及对策做一些粗浅的探讨。

一、理想：以完备的税收法制体系为依托，形成税收管理严密，司法保障有力，征纳关系和谐，社会成员法制意识整体较强，依法治税内外环境全面优化

税收执法环境一般来说主要包括税收立法环境、税收执法内部环境和税收执法外部环境三个方面，理想的税收执法环境应由以下几个因素构成：

（一）税收法制体系健全完备。健全的税收法律体系应该由《税收基本法》、《税务机关组织法》、《税收征管法》、《发票管理办法》和有关各个税种的单行税法组成，税收程序法和各个单行税种的实体法共同构成完整的税收法律体系，充分体现税法的权威性、规范性和稳定性。

（二）税收管理制度科学合理。税收收入计划与经济协调增长，各级税务机关职能配置合理，征管查各岗位职责明确清晰，税收征管规程设置科学合理。

（三）税收征管手段先进高效。税收信息化网络全国联网全面覆盖、功能强大、监控有效，税收征管工作置于网络信息化的环境中运行，纳税人办税方便快捷，征纳成本低廉节简，税收收入应收尽收。

（四）税收执法队伍素质优良。税务干部依法行政观念、规范执法能力和运用现代化手段进行税收征管的能力较强，执法队伍廉洁、勤政、务实、高效，税收执法监督制约机制严密有效，执法行为全面规范。

（五）司法保障体系坚强有力。建立税务警察机构和税务法院等司法保障体系，税收执法、司法、护法形成合力，打击税收违法行为的快速反映机制健全通畅，保障税收执法有效利用法律强制力，震慑犯罪和减少税收违法发生。

（六）税收社会环境全面优化。纳税人的纳税意识和税收遵从度良好，全社会公民的法制意识普遍较高，协税护税网络健全，地方政府依法行政和对税收工作支持协调，工商、金融、公检法等部门积极配合，整体联动，共同维护税法尊严，税收执法的社会环境全面优化。

二、现实：税收立法滞后、征管质量不高、司法保障乏力、部门配合不畅、地方政府干预、社会环境不优是构建良好治税环境的主要问题

（一）税收法律体系不够健全，税收立法滞后。一是税收法律体系不完善，税收立法层次不高。目前我国的税收执法依据属于法律的仅有《税收征管法》、《个人所得税法》和《企业所得税法》三部法律，已开征的税种绝大多数还停留在暂行条例、暂行办法等低层次的法规上，大量的政策条文以部门规范性文件的面目出现，法规层次低、效力差。二是政策条文变动频繁，权威性、规范性和稳定性差，形成了“补丁税制”，加大了税制操作的难度和运行成本。许多税收规范性文件在内容方面年久失修、重复交叉，有些文件违背上位法或不具有可操作性，在税务行政诉讼案件中，税务机关因执法依据缺乏法律效力而被法院判决败诉的情况时有发生。虽然总局近年来陆续开展了一系列的税收规范性文件清理工作，但清理的内容仍不够全面，且没有进行系统地文件整合，税收执法的风险仍然存在。

（二）税收管理制度不够科学。一是税收执法受制于税收计划的约束。目前，各级税务机关在制定和分配税收计划工作中，仍采取“基数加增长率”的模式，且税收计划完成的好坏不仅是上级税务机关考核下级税务部门工作业绩的重要内容，也是各级政府评价、奖励税务部门最直接的参考依据。在这样一种税收计划管理和考核机制下，税务机关在完成税收计划后，为防止基数过大往往延压税款，放宽减免，执法偏松；而在完不成任务时，则又容易出现征收“过头税”的问题，挖地三尺、乱征乱罚，很难做到依法治税。这种收入计划管理模式从某种意义上讲是致使一些基层税务机关在依法治税上不作为、乱作为的始作俑者。二是税收征管基础工作不够扎实。税收管理资料的真实性和准确性是提高征管质量好坏的前提条件，在实际工作中税源底子不清，征管基础数据可信度、可用性不高的问题普遍存在。

（三）征管手段不够先进。目前就全国税务系统而言，计算机作用设有充分发挥更多的仅停留在开开税票、编编报表，绝大多数地区的税收征收、稽查等关键环节大都是手工操作，既懂计算机又懂税收业务的复合型人才奇缺。系统开发各自为政、分散建设、重复开发，导致应用系统功能交叉、兼容性差、信息不共享和资源浪费等问题。

（四）加强执法队伍建设。一是加强对税务执法人员职业道德教育，强化执法为民的思想观念；二是加大能力培训力度，以税收征管、计算机运用、相关法律等为主要内容，加强对税务执法人员专业化、法制化的培训教育，增强依法行政、依法办事的能力；三是建立起以税收执法责任制为核心的目标管理考核机制，将信息化手段引入对执法行为的评议考核，提高评议考核质量与效率，同时严格过错责任追究，有效地防止权力滥用行为的发生。

（五）健全税收司法保障体系。借鉴国外的做法，在不违反司法基本原则的前提下，建立税务警察机构和税务法院，专司涉税犯罪的侦查、审判和诉讼，强化税务执法刚性，建立反应迅速、手段保障、打击有力的涉税犯罪案件快速查处机制。

（六）构建社会综合治税网络。一是加强与相关部门的配合与协作，由政府出面协调地税、工商、审计、财政、公安、银行、外贸、计委等部门的关系，明确规定各部门必须配合税务部门开展工作，形成合力。二是加大税法宣传力度，把税收的基础知识编入九年义务教育课本，使国民从小就树立“纳税光荣”的观念。各级税务机关应主动向政府汇报和解释税法规定，取得地方各级政府的理解和支持。对于地方政府擅自做出违反税收政策的决定要坚持原则，坚决拒绝。同时完善税收违法案件举报奖励制度，调动广大人民群众协税护税的积极性。三是更新公民税收观念，树立权利与义务对等观念。在现代市场经济条件下，传统的“应尽义务说”观念已不能为纳税人所认同，甚至会造成纳税人的逆反心理。因此，要按照权利与义务相对称的观念，分别规范纳税人、用税人和征税人的行为，营造良好的依法治税的社会环境。