《国家审计与国家治理–刘家义讲话》

国家审计与国家治理–刘家义讲话

刍论国家治理与社会治理的关系

李新廷，朱凯（中共中央党校研究生院，北京100091）

摘要。国家治理和社会治理、国家治理体系和社会治理体制是治理中重要的概念和形式，它们之间有着内在的紧密联系。社会治理是国家治理的重要领域，社会治理的主体、社会领域的问题以及社会治理的价值都是国家治理的重要组成部分。当下，我们应以社会治理体制的创新作为突破口，通过理顺政社关系、激发社会组织活力、推进基层自治和底层参与、创新社会矛盾体制、创新社会治理方式、构建多中心的治理模式等途径来推进国家治理体系和治理能力现代化，为国家治理体系和治理能力现代化奠定重要的社会基础。

关键词：国家治理；社会治理中图分类号：c916文献标识码：a文章编号：1671-6183（2014）04-0008-04十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》除了将“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”设定为全面深化改革的总目标外，还提到了政府治理、社会治理、社区治理、治理体系、治理能力、治理体制、治理结构、治理方式等概念，并把“创新社会治理”体制单独列为一节。那么，国家治理和社会治理之间存在怎样的联系和区别。辨析这两种治理关系对我们进一步深化改革具有重要的理论和实践意义。

一、国家治理与社会治理

国家治理体系是在十八届三中全会的《决定》文件中第一次出现的，这一概念在我国以往的官方规范文件中并未出现过。但是在十八大报告中提出了“国家治理”这一概念，“更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用”被写入了“坚持走中国特色社会主义政治发展道路和推进政治体制改革”［1］部分中。可以看出，在十八大报告中，国家治理与社会管理并列一起。这里的国家治理和之后的十八届三中全会《决定》中的国家治理体系并非同一概念，而是从一个相对狭义的范畴上界定的，是与社会管理相对的。《决定》中的国家治理体系无疑是一个更为宽泛的概念，是将国家治理和社会治理包括在内的治理体系。不仅如此，在《决定》中国家治理体系的范围涵盖经济、政治、文化、社会、生态和党建等领域，可以说是全方位的。也正因为如此，全面深化改革的总目标才是“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”［2］3。习近平总书记也对国家治理体系作了进一步的阐述：“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。”［3］

国家治理体系是国家治理的体系化状态。国家治理既表明了治理的主体是国家，也表明了治理的范围是在国家的领域之内。而国家本身就是一个较为宏观的概念，这一宏观性也表明了国家治理的宏观性。何增科认为：“国家治理是国家联合市场和社会力量对社会公共事务的合作管理。国家治理可以从多种维度去分析。从横向来看，可分为经济治理、政治治理、社会治理、文化治理、生态治理等。从纵向来看，可分为基层社会治理、地方国家治理、全国性国家治理、国家参与区域治理和全球治理等。”［4］郭小聪认为：“所谓国家治理，是指主权国家的执政者及其国家机关（包括立法、行政和司法等机关）为了实现社会发展目标，通过一定的体制设置和制度安排，协同经济组织、政治组织、社会团体和公民一起，共同管理社会公共事务、推动经济和社会其他领域发展的过程。它是多层管理主体共同管理社会公共事务、处理社会冲突、协调不同利益的一系列制度、体制、规则、程序和方式的总和。”［5］

综上所述，国家治理的主体和方式都是多元性的，政府和执政党是治理的重要主体，社会也是重要的治理主体。国家治理的范围也深入到社会的各个公共领域。《决定》中有关治理的重要论述除了国家治理体系之外，较重要的概念就是社会治理。《决定》的第十三部分涉及的就是“创新社会治理体制”。社会治理的提出取代了以往的社会管理以及社会管理创新，也是对十八大报告以及之前所提的社会管理体制的进一步完善和提高。社会治理针对的是社会领域中的社会问题。姜晓萍认为：“社会治理是以实现和维护群众权利为核心，发挥多元治理主体的作用，针对国家治理中的社会问题，完善社会福利、保障改善民生、化解社会矛盾、促进社会公平、推动社会有序和谐发展的过程”［6］。社会治理重视的是多元化的社会治理主体。《决定》中从改进社会治理方式、激发社会组织活力、创新有效预防和化解社会矛盾体制、健全公共安全体系四个方面来阐述社会治理体制的创新，可以说是抓住了社会治理的重点和核心，体现了国家治理体系中对社会多元力量的重视。我们也可以明显地看到，社会治理体制是国家治理体系的重要组成部分。具体来说，社会治理和国家治理的关系体现在如下几个方面。

一是社会建设是国家建设的基础，因而社会治理是国家治理的基础。国家与社会的关系存在着不同的类型。在学界已有的研究中，往往根据国家的强弱和社会的强弱将国家与社会关系分为四种类型①：即强国家—强社会、强国家—弱社会、弱国家—弱社会、弱国家—强社会。然而，这种分类容易将国家与社会对立起来，造成一种不是国家统治社会就是社会压制国家的研究状况，不利于国家与社会的协同。我们国家在对国家与社会关系上逐渐改变了以往的国家对社会的控制与维稳的社会管理体制，提出了国家治理体系下的社会治理体制创新，强调社会建设对于整个国家治理的重要意义。十八大报告和十八届三中全会《决定》中都对社会建设予以重视，注重在改善民生和创新管理中加强社会建设，重视保障和改善民生、促进社会公平正义、深化社会体制改革。社会建设关切民生等重大领域，社会治理体制创新表明了国家对社会领域的重视。社会治理的成效在社会意义上决定了国家治理的成效。

二是社会治理领域问题的诊断及其解决是国家治理的主要内容。随着现代化的推进和社会转型的深入，随着市场经济的不断发展以及经济结构的调整，社会结构性的矛盾和问题日益凸显，对民生问题的关注和实现社会的公平正义成为我国国家建设和治理的主要内容。当前我们处在社会转型和国家建设与治理的关键时期，社会结构性问题的凸显不可避免。我们在国家治理方面存在的不足主要是对社会转型过程中出现的复杂问题的诊断不够准确，从而影响了治理的效果。国家治理的主要内容就是要判断当前社会转型关键期的这一事实，诊断这一大转型过程中凸显的各种社会问题，从而能够有效的进行国家治理。

三是社会治理的主体即多元化的社会力量是国家治理的重要主体。国家治理包括多种类型，存在多种维度，因而在治理的主体上也是多元化的，这是国家治理的一大特征。国家治理主体的多元化意味着公共权力并非唯一的主体，国家治理必须要从政府向社会倾斜，政府必须协同多元化的社会主体形成多元化的治理力量。十八届三中全会《决定》中也指出：要“改进社会治理方式”，“坚持系统治理”，“鼓励和支持社会各方面的参与，实现政

府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”，“激发社会组织活力”，“适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担”，“支持和发展志愿服务组织”［2］，等等，这些社会治理的主体也是国家进行治理的重要主体。

四是社会治理追求的价值也是国家治理追求的价值。社会治理并非一种单纯的治理过程，这一过程贯穿着它自身的价值追求。民主法治、公平正义、安定有序、充满活力是社会治理的价值诉求。社会治理主张多元社会力量的参与，主张社会力量对公权力的监督，坚持人民的主体地位，这些体现的是对民主的追求。《决定》还提出治理要依法进行，做到依法治理，依法保障公民和社会组织的各项权利。社会治理最重要的目的是要化解社会矛盾、协调社会关系、整合不同的利益诉求，保证发展的成果和社会秩序的公平正义。多元化的社会主体在社会治理过程中不可能没有利益的冲突，社会治理的过程就是将这种冲突的过程在一个安定有序的状态下进行调节，因而社会治理最基本的要求是保证社会的安定有序。社会治理的另一价值追求是充满活力，这不仅是指多元主体在参与治理过程中充满生机活力，而且也指治理主体的活力能够让社会治理的整个过程也充满活力。民主法治、公平正义、安定有序、充满活力是社会治理的价值追求，更是国家治理的价值追求。

二、以社会治理创新为突破口，推进国家治理体系和治理能力的现代化

社会治理体制的创新对于推进国家治理体系现代化有着重要的意义。杨雪冬认为：“国家治理体系和治理能力现代化是一个长期过程、系统工程，也需要确定阶段性任务，明确工作重点。当前以及未来相当长一段时间，应该加快推进执政党以及政府治理的现代化，选择社会治理领域作为突破口”［7］。

报，2014-01-13.［5］郭小聪.财政改革：国家治理转型的重点［j］.人

民论坛，2010（2）.［6］姜晓萍.国家治理现代化进程中的社会治理体

制创新［j］.中国行政管理，2014（2）.［7］杨雪冬.社会治理是突破口［j］.决策，2014（1）.［责任编辑：于洋］11