《政府采购审计监督存在的问题及对策探析》

政府采购审计监督存在的问题及对策探析

2003年《中华人民共和国政府采购法》颁布实施，标志着我国政府采购开始走上了法治化、制度化、规范化的轨道。政府采购法推行10年，其采购规模也增长了10倍，2011年全国政府采购资金突破1万亿元，占财政总支出的10%，规模效应得以显现，在规范政府采购行为，节约财政支出，提高资金使用效益，促进廉政建设等方面发挥了重要作用。但是，相对于我们经济欠发达地区来讲，政府采购规模还处于一个低水平状态，政府采购工作还处在规范完善阶段，近来年通过对行政事业单位的预算执行审计、财务收支审计、领导干部经济责任审计及延伸审计调查，发现在执行政府采购制度方面还存在诸多问题，审计监督也只停留在较浅的层面，亟待加强。本文试图就这一问题进行一些探讨分析。

一、政府采购审计监督的必要性

对政府采购行为实施审计监督，是政府采购法赋予审计机关的法定职责，其必要性主要体现在以下几个方面：

（一）开展审计监督是进一步贯彻落实审计法、政府采购法的必然要求。《中华人民共和国审计法》及其实施条例明确规定“国务院各部门和地方各级人民政府及其各部门的财政收支，国有金融机构和企事业组织的财务收支，依照本法规定接受审计监督”、“审计机关对前款所列财政收支或者财务收支的真实、合

1法和效益，依法进行审计监督。”《中华人民共和国政府采购法》规定“审计机关应当对政府采购进行审计监督。政府采购监督管理部门、政府采购各当事人有关政府采购活动，应当接受审计机关的审计监督”。而政府采购对采购方式而言，改变的只是对商品或劳务的购买形式，并未改变采购资金的性质，它仍然是一种财政资金，政府采购行为仍然是一种财政支出行为。既然如此，政府采购活动的真实性、合法性和效益性理所当然地要依法接受审计监督。通过有效的监督，一方面可以促进规范政府采购行为，有效节约财政资金，加强财政支出管理，提高财政资金使用效益，另一方面也可从源头上杜绝公共采购活动中的暗箱操作行为，防止腐败，促进廉政，有利于维护政府形象

（二）开展审计监督有是提高政府采购资金使用效益的有效途径。政府采购实质上是为政府购买商品和服务搭建的一个交易平台，其基本要求是充分体现公开、公平竞争，通过公平竞争实现同质同价，质高价优的目的，同时以公开方式和严格程序保证采购结果客观公正，防止暗箱操作产生腐败行为和暴利现象。审计监督作为市场经济条件下财政监督机制的重要组成部分，是强化财政支出管理，提高财政资金使用效率的重要手段。据有关资料统计，“十一五”期间，我市政府采购计划资金51816万元，实际采购支出46972万元，节约资金4844万元，资金节约率平均在9.35%，效果较为显著。

（三）开展审计监督是建立健全政府采购制度，保证政府

2采购活动健康有序进行的客观需要。目前，我国的政府采购法规制度还不完善，各地都在探索中不断推进，尽管采购规模在不断扩大，但仍然面临许多问题。诸如机构设臵、人员培训及业务素质问题、各项管理制度和实施操作规范的建立完善问题、采购当事人对法定采购方式、采购程序的认知及贯彻执行不到位的问题，以及建立长效的监督体系和机制，法律监督、业务监督和社会监督的协调配合问题等。上述这些问题的存在，加之巨额的政府采购支出和复杂的政府采购活动过程，都需要审计监督的跟进，以维护采购当事各方的合法权益，促进政府采购事业健康有序发展。

二、政府采购审计监督中存在的若干问题

政府采购制度的推行是一项长期而复杂的系统工程，当前的改革仍然处在不断推进、不断完善的阶段，正因为如此，对其进行审计监督，同样面临一些困难和问题。

（一）政府采购管理内控制度不健全。由于市县乡大量行政事业单位人员少，经费支出规模小，一部分单位内部管理制度不健全，监督制约机制没有形成，岗位职责不明晰，没有建立采购管理的内控制度，实际运行中往往是单位领导直接指派某个内部机构的人员具体办理采购事务，既是当事人又是监督者，程序简化，监督缺失，管理存在漏洞，容易出现问题，也给审计监督带来困难。

（二）政府采购程序不规范。一是一些部门、单位管理人

3员观念陈旧，不学习政府采购法规制度、不研究采购政策程序，认识模糊，盲目乱干，造成未经审批擅自采购、不按程序违规采购现象发生。二是规避有关部门的监督管理，以时间紧迫、专业性强、供应商少等种种理由，该公开招标采购的要求非招标采购，该政府集中采购的要求部门集中采购或者分散采购，甚至拆解整体项目，搞化整为零，同类项目一年内重复采购。三是不按政府采购法规定的程序实施采购，方法简单，程序粗放，政府采购的三公（公开、公平、公正）原则得不到落实，采购质量得不到保证，甚至引起供应商投诉质疑，导致采购失败。四是对供应商的监管流于形式，导致一些采购项目出现质次价高或服务质量不高的现象。

（三）实施政府采购审计中审计人员面临诸多困难。面对政府采购支出的迅速增加，采购范围的日渐扩大以及财政资金绩效评价的日趋复杂，以传统的财务审计方法评价政府采购开支是否合理，有效，程序是否合法，已经不能满足需要，这就需要建立相关的政府采购内控制度并且使用先进的绩效审计的方法，来监督政府采购活动是否建立了公开和公正的竞争机制，并对政府采购活动进行客观评价，但是在实际情况中没有一个公认可适用的操作规范或者准则。目前能评价政府采购绩效的指标体系存在很大的局限性，在监督方法上也是注重形式，看是否参加了政府采购，并非对采购过程关键环节进行实质性审查，采购当事人各方也并没有足够重视审计监督的存在，所以审计对政府采购活动的

4监督也只是初步的或者浅层次的。此外，一些采购项目专业性很强，由于缺乏相应的规范性具体措施，仅靠审计部门现有的人员及专业知识是不能适应对这一工作进行监督的需要。如目前普遍存在的招标文件有的带有明显的倾向性，通过构筑技术壁垒排挤其他品牌，破坏公平的竞争环境等这些问题，短期内审计监督部门也没有足够的力量对其进行监督管理。

（四）政府采购监管部门人员业务素质有待提高。在市场经济条件下，政府采购面对的外部环境和内部条件已经发生了根本性变化，市场竞争日趋激烈，技术进步日新月异，工作质量的精细化水平越来越高，这就要求监管和操作的从业人员所具备和掌握的相关知识和技能与之相适应。目前，市县级政府采购管理部门和采购执行机构缺还乏具有较高水准的组织管理大规模政府采购项目的业务人员，在政府采购评审专家库中，也缺乏既熟悉政府采购政策业务又懂商业贸易、工程咨询、质量控制、高新技术产品主要性能、技术参数等技术人员，而这些都不同程度的影响了政府采购的质量和效益。

三、完善政府采购审计监督的对策建议

（一）加强对采购过程的全程审计监督，逐步探索向绩效审计转变。对采购过程的全程审计监督主要包括：采购预算审计，采购程序审计，采购管理审计，采购效益审计四个方面的内容。其中，采购预算审计包括预算编制是否遵循法定程序，是否进行周密计划，;采购范围、规模、数量、品种、金额是否合理；采购

5程序的审计包括采购计划是否得到有关部门批准;采购活动是否按计划进行;采购方式的选择是否合理、不同采购方式是否按规定的程序要求实施采购；;采购管理的审计包括是否从计划的制定到产品的验收实施全过程的管理;财务部门对采购的管理是否从资金的支付延伸到使用环节;资产账目是否及时登记；采购效益的审计包括是否实现货币价值最大化，财产物资的利用是否充分、有效，管理制度是否健全。这四个方面综合反映了政府采购的绩效情况，所以审计监督也要逐步探索向绩效审计转变，以促进政府采购制度化、规范化建设，提升政府采购效能。

（二）突出审计重点，规范政府采购行为。针对政府采购活动中出现的各种违法违规问题，各级审计机关的审计监督应突出以下重点：一是要把政府采购监督管理机构、采购执行机构、采购人、供应商、中介代理机构都纳入审计监督的范围；二是要加强对重点行业政府采购和重要工程项目、大型固定资产投资项目的审计监督，对应列入政府采购目录实行政府采购而采取其他方式逃避政府采购的，要及时查明原因，提出审计处理意见和建议；三是把政府采购审计情况列入“审计结果报告”和“审计工作报告”之中，及时向各级政府和人大报告，充分发挥政府采购审计监督的作用，进一步推动政府采购向深层次发展。

。

（三）发挥相关部门职能作用，建立完善的政府采购监督体系。在履行政府采购监督管理职责方面，采购单位、主管部门、财政部门（政府采购监管）、行政监察及审计机关都有体现各自

6职能的监督检查职责。监督的内容包括采购预算、采购计划是否采用自下而上的方式编报，并经有关机关批准；采购活动是否严格执行政府采购预算，是否存在无计划、超计划采购的行为；政府采购资金筹集、支付和管理是否合规合法;；是否严格执行了省级政府制定的政府集中采购目录及限额标准；采购方式的确定是否符合法定情形；采购程序是否合规合法（包括采购信息公开，专家评审制度落实、投诉质疑答复处理、采购合同的签订与执行等）；重大采购项目现场监督制度的落实、参与采购公职人员的廉政履职情况等方面。一方面各监督机构要各尽其责，认真履行职责，形成相互配合、监督有力的监督管理长效机制，保证政府采购活动规范有序运行，实现“阳光”采购。另一方面，要尽量协调好各监督部门的关系，按照统

一、效能的原则，既要发挥职能作用，又要避免重复监督，既不要缺位也不能越位，切实做好政府采购监督工作。

（四）克服政府采购审计中审计人员面临的瓶颈问题。一是在审计实践的基础上，加快绩效审计准则或指南的制定工作步伐，同时，建立一个能够指导审计活动的公认可接受的绩效标准，使政府采购绩效审计的评价做到有据可依，提高绩效审计的质量。二是要解决违规处罚难的问题，政府采购法规定的违规处罚条款，相对于不断发展的政府采购活动，操作性不够，特别是对采购单位违规问题的处罚条款较粗，缺乏针对性，而审计发现问题也往往是事后，造成整改难，处罚难，只能是警告或者搞“下

7不为例”，起不到惩戒的作用。在国家政府采购法实施条例出台之前，可借鉴其他地方政府成熟的管理办法，加大对违规采购行为的处理处罚力度，提高审计监督的权威性。

（五）重视审计监督人员的能力培养。政府采购工作不同于一般的事务性工作，具有很强的政策性、技术性和专业性，涉及到政治、经济、市场营销、经济法规等多方面知识，对从业人员要求较高。审计人员作为政府采购活动的监督者，对其素质要求更高，不仅需要熟悉预算法、合同法、招投标法、政府采购法等法律知识，还要具备建筑、设备、质量等专业知识，不仅要掌握采购程序和谈判技巧，还要有较高的审核各类采购文件的能力。为此，要重视培养和提高审计人员素质，通过举办学习班、鼓励岗位自学等方法，促进审计人员认真学习，提高自身素质。

甘肃省武威市审计局李永富2012年8月10日

第二篇：当前政府采购存在的问题及对策政府采购是国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。从审计情况看，它在规范单位部门采购行为，遏止损失浪费，维护国家和社会公共利益，促进廉政建设方面发挥了不可替代的积极作用。但也还存在一些不容忽视的问题：

一是少数地方无预算

编制实施政府采购，未编制集中采购计划实施分散采购。如某地采购办代各个单位采购物品百余项，均没有按时间、品种、采购方式等编制集中采购计划，未实行统一整合集中采购，而是根据各单位情况一个单位一个采购计划，进行分散零星采购；

二是公开招标采购物品比例偏低。有的单位自行采购，事后在采购办备案；有的采购项目应按规定实行公开招标，而采取其他招标方式采购；有些采购项目名誉上采取邀请招标方式采购，实际则未向投标人发送邀请招标书，也未在省级以上政府采购信息媒体发布资格预审公告；

三是专家库管理不完善，部分采购项目的评委、专家不合规。采购代理机构的工作人员违规参加了评标，监督机构的人员以评委的身份直接参与采购。采购单位的有关专家，违规参加了本单位的项目评标;部分评委、专家无资质证明参与评委。且在评审掺和了行政首长的意思。

四是部分采购项目程序过于简化，操作不规范。部分采购项目程序不合规，经办手续简单，有关资料残缺不全，档案资料不齐全。

五是购货票据使用不合规。支付本地供应商货款，而本地供应商使用外地供应商开具的发票。

六是执行与监督单位没有严格分开，混为一体。有的执行和监督机构分设了，但人员工作在一起。

要解决以上问题，保证政府采购的科学性、规范性，进一步提高政府采购资金效益，应从以下几个方面加强和完善：

一是完善政府采购预算程序和内容，强化预算编制和约束，根据工作需要和规定程序，适时科学调整采购预算，严格按预算进行采购；加强政府采购计划管理。对列入政府采购预算的采购项目，按照同一阶段、同一品种的货物在采购组织实施形式、采购方式、采购时间等方面进行统一集中规划。扩大采购规模，相对减少采购次数，消除采购活动分散、零星的局面。

二是各采购单位及代理机构以公开招标作为主要采购方式，严格按法律法规规定的适用情形和审批程序采用邀请招标或其他采购方式，严禁采购方式随意化。

三是加强政府采购基础性工作，建立和完善“三库”档案。建立专家储备库，可聘请外地专家；建立供应商信息库，掌握各地有资质的定点供应商及其经销商品，实行动态档案管理；建立采购项目价格信息库。采购中心要加强对市场价格监测，及时了解各地定点供应商的货物价格信息，实行追踪序列动态分类管理，解决政府采购信息不对称问题，除法律规定的紧急采购以及涉及国家安全和机密的采购外，先预算审批，后集中采购。四是加强政府集中采购工作，增强采购人员力量。采购办人员工作职责应与经办机构人员分开，不得直接参与采购。制定政府采购监督办法，有效对各方人员实施监督管理；

四是完善政府采购相关制度、健立内部监督制约机制。进一步改进政府采购工作方式，规范程序，提高服务质量和工作效率。加强对政府采购的日常监督工作，做到防患于未然。

五是政府有关部门，应积极支持和配合政府采购工作，带头执行有关政府采购的政策规定，以保障政府采购工作有秩开展。要强化法律宣传和监督检查，对违规采购行为，要加大处理处罚、通报批评和移交移送力度。

六是加强采购信息发布，积极探索开展网络招标采购。要准确及时地发布政府采购信息。加强政府采购电子化进程，逐步实现网上申报、审批、公告、招投标、评标、询价以及投诉、监管等，全面提高政府采购工作水平。

第三篇：政府采购活动中存在的问题分析及审计建议对策政府采购活动中存在的问题分析及审计建议对策

摘要。政府采购项目审计，开始于2005年，从当初的不知如何下手到今天成为日常重要审计内容，已经经历了十几年的审计实践。文章结合工作实际，特别是笔者担任政府采购评委专家以来，从个人思考的角度，归集汇总政府采购活动中发现的一些问题，分析其存在的原因，并提出审计工作中应对的建议措施。

关键词：政府采购问题原因审计对策建议

中图分类号：f239

文献标识码：a

文章编号：1004-4914（2017）09-112-02

笔者从事与参予政府采购项目审计已经十多年，主要审计预算、结算、招标文件、合同执行、资金来源及使用等方面，涉及的项目包括设备、工程、信息化软硬件等。开展政府采购项目审计，较好地节约了建设资金，有效地实现了内部审计价值增值目标。笔者所在的系统在开展政府采购活动时也越来越规范，内部审计发现问题逐年下降，经常出现审计报告中审计意见建议比审计发现问题多的状况。尽管审计发现问题数量越来越少，但有些审计发现问题值得关注。笔者担任政府采购评委开展了上百个政府采购项目评审，工作中也发现了不少问题。本文汇总政府采购活动中的主要问题，分析产生的原因，提出个人粗浅的审计建议对策，以此促进内部审计工作，规范政府采购活动。

一、政府采购活动中发现的主要问题

综合政府采购项目中发现的问题，主要有以下情形，有的问题出现的比较普遍，有的问题只是少数现象，把这些问题罗列出来，可以起到参考警示作用。

1.政府采购项目预算偏高。从2012年起，我们开展政府采购项目特别是信息化项目预算审计，即建设单位按程序报批立项超过x万元的项目，在报请政府采购之前，必须将项目预算送审计部门开展预算审计。几年来，开展预算审计项目共计x个，平均审减率达x%，没有审减预算的项目只占极少数，开展预算审计为单位节约了大量的建设资金。

2.政府采购代理机构出现违反规定的现象。根据政府采购法，达到规定限额的项目必须委托社会招标代理机构组织政府采购活动。在对这类政府采购项目开展结算审计时发现，有些代理机构在组织政府采购活动中，出现了一些违反政府采购规定的现象。例如，中标公示时间尚未结束就发出中标公告通知；参与投标的供应商以现金形式递交投标保证金；由于工作疏忽上传错误的招标文件电子版本；等等。

3.少数招标文件技术参数存在倾向性。审计部门跟踪审计项目招标文件时，有的项目技术参数存在明显倾向性，内行人士一眼就可以看出这是国内某个品牌的独有技术。

4.违反政府采购规定的程序和内容。一些项目出现违反政府采购规定的现象。例如，采购办批复应当竞争性谈判的却采取询价的方式；参与评标的专家组成不符合规定要求；中标供应商不按规定缴纳履约保证金；项目实际成交金额大于中标金额的10%，等等。

5.少数中标价格明显偏高。开展政府采购审计以来，审计部门会把类似项目的审计信息汇总收集，不同部门采购类似项目的价格进行比较。审计发现少数部门采购类似设备的中标价格明显偏高。这类问题一般出现在未达预算审计限额不需审计部门实施预算把控，审计部门在实施结算审计时才能发现，而此时该项目已经过了政府采购合法程序，签订了正式合同，设备已经安装，只是尚未支付尾款。因此，内审部门发现这类问题后处理起来十分为难。

6.类似小项目分开招标，存在规避政府采购嫌疑。开展项目结算审计时发现，有的单位陆陆续续报审10万元以内不需经政府采购程序的项目，这些项目建设内容相近，只是实施地点不同，完全可以合并在一起通过政府采购程序公开选择供应商。由于项目不需政府采购，项目建设单位自己组织类似“询价”、“竞争性谈判”等形式的活动，审计部门还无法提出问题质疑。

7.个别项目未经政府采购直接授予供应商。建设单位由于时间紧急出现了个别项目未经政府采购直接授予供应商的现象。

二、存在问题的原因分析

所有问题的出现都存在一定的原因，有的属于客观原因，例如时间要求紧急。正常走完公开招标程序至少一个月时间，而对于不少单位部门来说，经常会出现突发事件、突发状况，根本没有时间走完最快的政府采购程序。笔者认为遇到这类事件，在遵守法律规定的前提下，不需完全拘泥于法律规定的限制，应秉承实事求是的原则，具体问题分别处理，否则容易把工作陷入僵持状态，进退两难。笔者认为，大多数出现问题的原因有以下情形。

1.经办人对于所采购的项目情况不熟。审计过程中，经常遇到项目经办人说不清项目基本情况，尤其是信息化项目。由于专业原因，经办人即使知道自己单位希望实现的功能，但方案中技术参数的描述是否满足功能要求，经办人也说不清楚。因此造成方案描述与功能实现出现“两张皮“现象。

2.招标代理机构专业素质不高。现在社会上从事政府采购招标代理业务的中介机构越来越多，笔者认为其中一个重要原因就是从事招标代理业务机构的门槛设置较低。只要稍稍懂得一些政府采购招标业务的就能上手，而且实践中项目采购的技术参数一般都由采购人提供，商务条款、资格条件按照常规情形并参考采购人的实际需要就可以搞定。笔者经常遇到招标文件明明是某某项目，但文中会出现不相关的其他项目名称，这说明代理机构复制粘贴其他项目招标文件后都没有进行认真审核。前几年招标代理机构还有甲级、乙级区分，现在这种资质级别已经取消，项目采购人要想选择专业水平高、服务质量好的代理机构需要认真调研慎重甄选。

3.采购人希望自己熟悉的能够提供高质量服务的供应商中标。由于社会上鱼目混杂的供。。商太多，经常会听到通过政府采购产生的供应商，依靠低价中标而其实力、能力都较差的反映。笔者同样希望采购项目中标的是实力、服务都强的供应商，但招标文件制作明显倾向性首先就不符合政府采购法公平竞争的要求，而且实力、服务强的供应商有不少，不必要总是某家公司中标。

4.采购人不能正确理解政府采购规定，认为政府采购程序繁琐，怕麻烦。一些单位开展低于政府采购目录限额的项目，可以堂而皇之地不报请政府采购批准直接开展项目建设，很大程度上是嫌政府采购程序繁琐，特别是一些路途远，需要到采购办来回奔波。政府采购程序繁琐与否的命题不需要论证，这是现行政府采购法律规定，是所有政府采购当事人应当遵循的义务。但是，尽管采购程序如此“繁琐”，笔者认为在政府采购过程中还是有许多漏洞，即使是公开招标都不能确保政府采购活动的合法合规。

5.故意违反法律规定，达到不可告人的目的。这个原因肯定存在，只是存在的概率大小而已。近年来，“项目建好了，建项目的人却倒下了”的事例比比皆是。因此，我们必须防微杜渐，坚决反对“四风”，不越雷池一步。只有警钟长鸣，才能预防和杜绝这种情形的发生。

三、从审计部门的视角提出的建议对策

发现问题需要审计人员具有一定的专业素质，但从某种角度来说，提出高质量的审计意见建议更考验审计人员的专业水平。提出审计意见建议经常采取的方法是对应着问题逐一提出，但在审计中会遇到这样一些情形，比如预算审计时，对方提出偏高的。a算这是正常情形，不属于问题；有时在审计项目中总有不妥的感觉，但却找不到合适的法律条款来定性问题，换而言之就是制度滞后或制度缺失，等等。笔者结合工作实际思考，认为可以从以下几方面来提出审计意见建议。

1.相类似的问题可以归集，否则逐一提出意见建议，即会显得繁琐，也显不出审计的宽角度、高层次。例如，审计发现未按采购办批复的采购方式开展采购；项目合同签订时间超过规定的30天；合同约定应当缴纳履约保证金实际未缴纳；都是属于违反政府采购具体规定的内容，笔者认为可以综合在一条建议中提出。

2.从完善内控制度角度提出合理化审计意见建议。例如，政府采购法中没有具体规定如何选择招标代理机构，因此如何选择产生招标代理机构的过程从审计角度而言不能算存在问题，但按照内控制度要求，笔者认为可以提出建议，特别是针对长期固定一家招标代理机构的现象。而对于本单位自己组织招标的小项目，可以从不相容职务分开的角度予以关注，不能经办项目的又来充当评委。

3.从加强预算管理角度指导有计划有安排地开展项目建设。例如，针对经常开展政府采购限额以下的项目建设单位，尽管审计认为存在规避政府采购的嫌疑，但却没有审计证据能够证明，这时审计可以从加强年初预算、计划的角度，建议建设单位规范预算管理，做到年初有计划、年中有安排、年底有决算；合并类似项目，节约自主采购成本，保证项目建设稳妥推进。

4.从落实建设单位领导集体主体责任入手提出合理化审计意见建议。每个单位都由财务管理制度，都有明确的职责分工，如果项目投资金额超过“一支笔”审核额度，笔者建议可以把项目建设作为该单位重大事项，按照“三重一大”的要求集体研究、民主决策，这样做的目的，是可以防止由于分工不同出现同一个班子内的领导都不清楚本单位项目建设的情况。

5.针对审计发现问题的严重性，可以适当考虑从严处理。对于一些审计发现问题，性质比较严重，应当引起项目建设单位高度重视的，可以对项目建设单位主要负责人、经办人进行审计约谈，甚至审计问责。当然提出这个意见的前提是单位内部审计工作氛围良好，包含约谈、问责内容的内部审计机制比较健全。

撰写审计意见建议是仁者见仁智者见智，笔者归集问题、分析原因、提出对策，都是基于自身工作实际，有的不一定准确适用，纯属个人思考。国家规定政府采购的初衷是好的，但在具体执行过程中总会出现这样那样的情况，笔者希望通过探讨分析，从内部审计工作的角度促进解决政府采购活动中出现的问题，以此进一步规范政府采购活动。

（作者单位：江西省公安厅审计处江西南昌330038）

（责编：若佳）

第四篇：政府采购合同管理存在问题及对策赢了网s.yingle.com

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政府采购合同管理存在问题及对策

政府采购的过程大致包括两个阶段，即采购阶段和合同履行阶段。在采购阶段，采购人或其委托的采购代理机构按照法定的方式和程序确定中标、成交供应商，亦即合同的订立阶段，依合同法的一般原理为要约与承诺行为。合同订立后，采购人和供应商依约履行合同的义务。由于《政府采购法》第四十三条规定，政府采购合同适用合同法。采购人和供应商之间的权利和义务，应当按照平等、自愿的原则以合同方式约定。所以，有人对政府采购合同的性质、监管等基本问题产生错误的认识。那么，如何明确政府采购合同的基本问题，加强财政部门的监督管理已成为政府采购合同管理的当务之急。

目前政府采购合同管理存在的主要问题

（一）关于确定政府采购合同当事人存在的问题。

合同当事人是指合同法律关系的主体，即参加合同关系，享受一定权利和承担一定义务的自然人、法人和其他组织。《政府采购法》第四十三条规定，政府采购合同适用合同法。采购人和供应商之间的

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权利和义务，应当按照平等、自愿的原则以合同方式约定。法律明确了政府采购合同的当事人为采购人和供应商。

由于《政府采购法》第十四条规定，政府采购当事人包括采购人、供应商和采购代理机构等。所以，采购代理机构特别是集中采购机构是否也应当成为合同的当事人，这在实务中对政府采购合同当事人的确定存在不同的认识和做法。比较典型的做法是由采购人与采购代理机构共同与供应商签订合同，形成所谓的双甲方;也有的采购代理机构作为见证方;也有采购代理机构代表采购人以采购代理机构的名义与供应商签订合同。在双甲方合同中，如何确定采购代理机构的权利和义务值得考虑，采购代理机构单独作为合同一方与供应商签订合同，其权利和义务是难以落实的，特别是在因履约发生争议时，如何确定诉讼主体也成问题。见证是由独立的第三方证明某一事实的真实性和合法性，常见的是律师见证。采购代理机构作为采购的当事人是否适合作为合同的见证方，退而言之，作为见证方承担什么样的权利和义务尚难界定。

《政府采购法》第四十三条还规定，采购人可以委托采购代理机构代表其与供应商签订政府采购合同。由采购代理机构以采购人名义签订合同的，应当提交采购人的授权委托书作为合同附件。采购代理机构与供应商签订合同基于二个条件，一是采购人的授权委托，二是以采购人的名义与供应商签订合同。故而，由采购代理机构与供应商

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签订合同缺乏法律依据，且合同的权利和义务难以落实。

（二）关于合同格式文本问题。

目前，尚未有统一的政府采购合同示范文本，集中采购机构、采购代理机构和采购人所使用的合同文本五花八门。根据调研，货物的合同文本较多是根据世界银行招标文件所附合同文本为蓝本制定的，基本框架未变，只是条款根据《合同法》作相应的修改。工程合同文本是以建设部2004年建设工程施工合同示范文本为基础而制定，基本的合同条款依据示范文本，只是在合同的款项支付方式有不同的规定。还有使用行业主管部门制定的示范文本，如国际招标采购的合同文本使用商务部的合同示范文本，系统集成则使用信息主管部门计算机信息系统集成合同示范文本，也有使用行业协会制定的示范文本，还有使用供应商提供的合同文本等等，不一而足。可见目前政府采购使用的合同本文非常的混乱，亟需政府采购监督管理部门的统一规范。

（三）合同订立时间的拖延问题。

《政府采购法》第四十六条规定，采购人与中标、成交供应商应当在中标、成交通知书发出之日起三十日内，按照采购文件确定的事项签订政府采购合同。一般情况下，采购人与供应商会在法定的时间

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内签订合同，但由于下列情形导致签约的延迟。一是采购人对采购结果不满意;二是供应商因发生履约不能;三是发生供应商质疑、投诉。上述情形导致的签约延误应当区别对待，供应商因自身原因履约不能而拒绝签订合同的，应没收其投标保证金，采购人依法确定第二中标、成交候选人为中标人、成交人。因质疑、投诉发生，应视财政部门是否发出暂停采购的通知，如未暂停采购，采购人和供应商应当按照规定程序签订合同。采购人无正当理由拒绝与中标、成交供应商签订合同属违法行为，应按《政府采购法》规定处理。但何种情形为正当理由，以及存在所谓的正当理由又如何重新确定中标、成交供应商，有待进一步探讨和明确。

（四）合同的内容存在实质性变更采购文件的问题。

合同应当按照采购文件确定的事项签订，不得实质性变更采购文件确定的内容，特别是招标项目，按照招标文件、中标人的投标文件和中标通知确定的内容，不得另行订立背离合同实质性内容的其他协议。但在实务中，采购人与供应商不按照采购文件确定的事项签订合同，最常见的情形是采购人与供应商进行商务谈判，所签订的合同与采购文件不一致。《招标投标法》仅规定，在确定中标人前，招标人不得与投标人就投标价格、投标方案等实质性内容进行谈判。但在中标人确定后是否可以进行商务谈判。哪些内容是实质性条款。相关法律、规章未作明确的规定，在实务中无所适从。

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（五）合同当事人擅自变更与解除合同问题。

《政府采购法》第五十条规定，政府采购合同的双方当事人不得擅自变更、中止或者终止合同。但规定了两种可变更的法定情形，一是政府采购合同履行中，采购人需追加与合同标的相同的货物、工程或者服务的，在不改变合同其他条款的前提下，可以与供应商协商签订补充合同，但所有补充合同的采购金额不得超过原合同采购金额的百分之十;二是政府采购合同继续履行将损害国家利益和社会公共利益的，双方当事人应当变更、中止或者终止合同。有过错的一方应当承担赔偿责任，双方都有过错的，各自承担相应的责任。

但在实务中经常发生合同当事人擅自变更、解除或终止合同的案例。存在的主要问题有，擅自变更货物的规格型号、追加的数量超过合同金额的10%、采购人擅自终止合同的履行。造成这种情况的主要原因是，合同当事人往往认为，政府采购合同适用合同法，属于民事合同，而民事合同的当事人，可以通过协商变更、解除或终止合同。《政府采购法》对于擅自变更、解除或终止合同的行为，也未规定其相应的法律责任，财政部门对于合同当事人的上述行为难以依法处理。

（六）合同验收环节存在的问题。

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《政府采购法》第四十一条规定，采购人或者其委托的采购代理机构应当组织对供应商履约的验收。大型或者复杂的政府采购项目，应当邀请国家认可的质量检测机构参加验收工作。验收方成员应当在验收书上签字，并承担相应的法律责任。验收的主体包括采购人、采购代理机构和国家认可的质量检测机构。但在实务中采购代理机构基本不介入合同的验收，也鲜有委托法定的检测机构参加验收。所以，验收环节非常的薄弱，由此导致质量问题的争议。由于疏于验收所致的质量问题，采购人往往难以举证以致索赔无果。某采购中心受委托采购一批笔记本电脑，采购人使用一年多时间才发现部分部件非原厂商生产的，原厂商拒绝售后服务，导致合同纠纷。

（七）关于合同的备案问题。

根据《政府采购法》第四十七条规定，政府采购项目的采购合同自签订之日起七个工作日内，采购人应当将合同副本报同级政府采购监督管理部门和有关部门备案。但目前大多数地方尚未建立合同的备案制度，主要是受人员和保管场所的限制。一些地方在付款时将合同作为申请付款的材料报送，由于未建立合同的备案制度，在合同履行前，财政部门无法了解合同的内容，也就难以对合同进行跟踪检查，合同当事人在合同履行过程中如果变更合同，财政部门难以监督。

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一

之

后

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章

更

换

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14.本书编辑委员会审政管理体制图改革全书吉林摄影出版社2005年

15.李金华预算执行审计中国财政经济出版社1998年3月