《浅谈政府采购的审计》

浅谈政府采购的审计

一、政府采购简介

我国的政府采购试点工作开始于1995年。1996年，政府采购制度改革步入了真正的试点阶段。1998年全国29个省、自治区、直辖市和计划单列市不同程度地开展了政府采购试点工作，中央国家机关的试点工作也开始启动。到2000年，政府采购工作已在全国铺开。2002年6月，《中华人民共和国政府采购法》颁布。2003年1月1日，《中华人民共和国政府采购法》正式实施，标志着我国政府采购正式走上法定化、制度化、规范化道路。预计2011年，政府采购法实施细则可以出台。

政府采购作为我国政府财政支出的一种重要手段正得到越来越快的发展。但目前我国政府采购的潜力仍然很大。而且从集中采购的比重分析，集中采购的规模也比较小。从中央本级的政府集中采购机构设臵来看，目前有中央国家机关政府采购中心、中共中央直属机关采购中心、全国人大机关政府采购中心等3个集中采购机构，另外，还陆续成立了4个部门集中采购机构。

二、政府采购审计简介

政府采购制度是从源头上预防和治理腐败、加强党风廉政建设的有效途径，是深化财政改革、强化财政支出管理的重要制度，是营造良好市场环境、实现国家对国民经济宏观调控的重要手段。由于政府采购在国内仍处于摸索阶段，

在实际的运行过程中仍存在不少的问题，如何通过审计监督手段来规范政府采购就成为一个很现实的问题。

（一）西方国家政府采购审计的发展状况

政府采购审计是在政府采购的基础上产生的。政府采购制度是20世纪30年代世界性经济危机——特别是第二次世界大战以后，西方国家由于政府采购支出巨增而强化预算管理与经济直接干预作用所建立的一种政府公共支出管理制度。西方发达国家的有关法规对政府采购审计做出了明确规定。

（二）我国政府采购审计现状

我国自从政府采购活动开始，各项检查包括审计检查就参与其中，在预算执行审计、各专项资金审计、基础建设投资审计等方面广泛存在。大规模的政府采购专项检查：2008年5月至10月，财政部会同监察部、审计署和国家预防腐败局首次在全国范围内开展了政府采购执行情况专项检查。

2009年政府采购审计的基本情况

近几年通过各部门的共同努力，贯彻落实政府采购法、推进政府采购改革已积累了大量宝贵经验，完成了许多卓有成效的工作，政府采购法制化、制度化、电子化建设步伐进一步加快。但通过审计与各部门的沟通交流，发现当前国家机关政府采购中还存在一些问题，需要进一步规范。

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一是政府采购预算编制不规范、不完整。有的单位未编制部门集中采购目录和执行计划，有的存在无预算采购的情况。政府采购预算是执行政府采购的约束性要求，未严格按照预算管理规定编制政府采购预算，导致预算约束力不强，实际操作计划性较差。

二是政府采购程序执行不规范。有的随意变更采购方式；有的未经批准实行非公开招标，缩短招标时间，或在招标文件中提出排他性指标；有的随意追加合同，协议供货产品随意天正，或用高价产品替换低价中标产品；个别单位虚假招标，套取财政资金。

三是部分单位还存在规避政府或部门集中采购的情况。如对于涉密商品的采购，由于对由谁认定涉密事项、对涉密事项应采取何种采购程序均缺乏明确规定，部门在开展具体工作时缺乏依据，导致一些部门规避正常政府采购程序。

四是地方审计机关在政府采购审计中还发现存在政府采购规模偏小、范围偏窄；管采体制尚未完全分离；专家评审机制有待完善等问题。

2009年25个派出审计局对56个中央部门及其所属单位的政府采购执行情况开展了审计。通过审计，共查出19个部门及其所属单位存在未严格执行政府采购规定的问题，涉及金额14.09亿元。审计指出上述问题后，被审计单位高度重视，相关部门逐条认真制定整改措施，截至2010年7

月底，有14个部门及其所属单位已将审计查处问题整改完毕，涉及金额3.78亿元，

（一）对采购目录内的产品和服务未按规定实施政府集中采购，涉及金额1.31亿元，典型情况如：

2009年，某部门所属信息中心使用财政性资金购买政府采购目录内的电脑、服务器、计算机软件、打印机等设备和支付劳务费等共计支出996.55万元，未按规定进行政府集中采购。

（二）实行政府采购的产品和服务程序不合规，涉及金额12.50亿元，典型情况如：

2009年，某部监测总站在其承担的一个项目中公开招标采购8台水质voc（挥发性有机化合物）自动在线监测仪，北京一家公司（系该部机关服务中心所属公司的控股公司）在既非设备制造商也非设备代理商，且未获得制造商授权的情况下，以920万元价格中标。这家公司供货的8台水质voc自动在线监测仪设备，实际是其委托其他公司代理进口的美国inficon公司的产品，其支付的含税价仅为590.59万元。

（三）采取将货物或服务化整为零的方式，规避公开招标采购，涉及金额180万元，典型情况如：

2009年，某部门思想政治工作办公室（以下简称政工办）申请经费180万元，为62个基层单位配送图书，政工办采4

取化整为零方式，与北京市某书店签订采购内容完全一致的两份图书采购合同，合同金额分别为100万元和80万元，从而规避了公开招标。

（四）无预算采购产品或服务，涉及金额2598.72万元，典型情况如：

2009年，某部门2566.58万元工程支出等政府采购项目未编制预算，采购活动开始前也未报财政部备案，其中类型包括办公楼的修缮工程支出、设备采购支出、会议服务支出、印刷项目支出

1、汽车维修、保险、加油支出等等。

三、政府采购审计的对象和目标

政府采购审计是指审计机关对国家各级机关和实行预算管理的政党、组织、社会团体、事业单位等使用财政性资金，获取货物、工程和服务行为的真实性、合法性和效益性进行的审计。其审计主体是各审计机关，当然也应该包括我们各部门的内审单位。审计客体是采购主客体及其所进行的采购活动。

政府采购审计的目标，是政府采购过程中采购当事人及其采购活动的财政财务收支及有关经济活动的真实性、合法性和效益性。以政府采购预算、计划审批与执行情况为重点，突显对政府采购预算、计划编制和执行情况，采购方式、采购程序，政府采购政策贯彻执行及效率效果等进行经常性的监督。重点关注了四个方面的内容：一是关注政府采

购的预算编制。看政府采购预算编制依据是否充分有效，是否遵循规定的程序，是否单独编报；并审查纳入政府采购预算的范围是否正确；预算是否科学、细化，是否存在编造虚假预算骗取财政资金的行为；政府采购预算批复是否及时，其追加或调减的审批手续是否合规等等，以强化预算约束，促使被审计单位加强预算管理。二是关注政府采购的程序方法。看政府采购的方式和程序是否合规，有无不按规定改变政府采购方式、目录及标准等问题，是否按规定的方式、程序组织政府采购和实施公开招投标；政府采购确认是否合规、合法，是否依法签订政府采购合同，有无超标准、超范围及损失浪费等问题。通过对被审计单位内部控制进行符合性测试，针对内部控制的薄弱环节提出改进意见和建议，进一步推进内部控制制度建立和完善。三是关注政府采购的资金流向。看是否存在采购执行机构直接将采购资金拨付给采购单位，是否存在现金交易的行为；政府采购资金是否经过审批确认，是否存在无计划、超预算和改变政府采购内容及用途有无属于政府采购目录范围内的项目没有纳入政府采购的问题；采购资金结余在结转下一年度使用中是否纳入当年预算，是否存在擅自改变资金用途等的行为，从中发现问题或线索，进而揭露政府采购资金使用过程中的各类违纪违规问题。四是关注政府采购的组织管理。以采购程序审计为基点，查看采购政策制定、预算编制、组织实施、资金支付、信息发布等情况，进而提高采购效率和质量；以代理采购审计为抓手，查看接受采购人委托、制定招标文件、组织招投标到实施政府采购活动等过程，分析和发现相关连的其的问题。以采购费用审计为切入点，查看采购活动过程所支出费6

用，从中分析和寻找疑点，揭示采购活动存在的问题。以采购档案审计为突破口，查看政府采购活动的每项记录和档案资料，分析和印证政府采购活动过程，进而促使政府采购这项“阳光工程”健康发展。

四、政府采购审计的依据

（一）《中华人民共和国政府采购法》

（二）《中华人民共和国审计法》

（三）《中华人民共和国预算法》

五、政府采购审计的内容和范围

政府采购审计应包括审计政府采购的实施与财政政策是否相吻合，与政府产业政策是否相一致，是否优先购买国内产品、工程和服务；与国民经济发展是否协调，在促进就业、保护环境、繁荣经济等方面是否发挥应有的作用。

（一）预算编制及执行情况。主要是各部门、单位编制政府采购预算的真实性、完整性，及执行政府采购预算的情况进行检查，重点关注是否存在无预算采购、超预算采购，擅自变更政府采购预算和采购内容等问题，并对政府采购的效益性进行总体评价。

（二）执行政府采购政策和相关规定情况。主要是检查按政府集中采购目录执行政府集中采购的情况，执行国家有关采购节能环保产品、自主创新产品，本国货物、工程和服务的情况，重点关注是否存在规避政府集中采购，不按规定

采购节能环保产品，本国货物、工程和服务，片面追求国外品牌、高性能、高能耗、高价位产品的问题。

（三）执行政府采购程序情况。主要是采用的政府采购方式及在不同的采购方式下所实施的采购步骤，重点关注是否存在未经批准擅自变更采购方式，选择不具备资质的社会代理机构进行采购代理，对供应代理商资格审查不严格，不按规定抽取评标专家，简略采购步骤、违背采购程序，不及时答复供应商质疑，造成政府采购不公开、不公平、不公正，以及由此造成的供应商投诉、重大损失浪费等问题。如不依法对限额以上采购事项进行公开招标，采取化整为零或以其他方式规避公开招标采购、躲避各方面监督；不贯彻公平、公正原则，制订招标文件不规范，设臵歧视性、倾向性招标投条件；专家评分或评议不客观、不公正；不按规定公开政府采购相关信息和结果、暗箱操作；擅自变更政府采购结果等。

（四）合同订立和履行情况。主要是按照政府采购所确定的结果，采购人与供应商订立并履行合同的情况，重点关注是否存在合同双方权利义务不均等，擅自变更中标供应商和政府采购所确定的采购事项、内容和价格，供应商供货不及时、售后服务不到位，采购人不按规定及时支付货款或超额支付货款等问题。

（五）资产管理情况。主要是货物、工程的交付、验收8

和使用管理情况，重点关注入账不及时、不建立固定资产卡、不按期盘点及由此造成的闲臵、丢失、损失等问题。

（六）政府采购体制和监管情况。主要是执行国家“管采分离”规定和对政府采购活动的监管情况，重点关注政府采购管理机构设臵集中采购机构，违规审批社会代理机构代理资格和采购方式的变更，违规干预政府集中采购事项和具体活动，对供应商投诉不及时受理，对采购人采购行为监管不到位等。

（七）下面我们详细介绍一下对某一单位或者某一事项的政府采购审计的主要内容：

1、政府采购预算和计划执行审计

（1）政府采购预算及执行审计

一政府采购项目是否编制政府采购预算；

二政府采购项目及采购资金预算是否在政府采购预算表中单列，有无应列而未列的问题；

三政府采购预算编制是否进行调查研究、有无弄虚作假问题；

四年中因追加预算、政府采购目录及标准调整或不可预见的原因而需要补报的政府采购项目，是否在政府采购活动开始前补报政府采购预算；

五是否存在未列入政府采购预算、未办理预算调整或补报手续的政府采购、突破预算实施的采购项目；

六纳入政府采购预算的项目是否正确、完整。（2）政府采购计划执行审计

一政府采购计划是否按照本单位经批复的政府采购预算编制；

二政府采购计划是否按照规定进行报送；

三政府采购计划的变更是否依照程序进行，有无随意变更采购计划的情况和计划外私自采购的行为，有无任意追加突破限额的情况；

2、政府采购审批与备案执行情况审计（1）下列事项是否报经财政部审批后实施：一政府（部门）集中采购项目达到公开招标数额标准，因特殊情况需要采用其他采购方式；

二因特殊情况需要采购非本国货物、工程或服务；三法律、行政法规规定其他需要审批的事项。四分散采购项目达到公开招标数额标准的，因特殊情况需要采用公开招标以外的其他采购方式，是否经主管部门审批。

（2）下列事项是否备案：

一部门预算追加应当补报的政府采购预算、已经批复政府采购预算的变更；

二政府集中采购计划和部门集中采购计划；

三达到公开招标数额标准、经批准采用公开招标以外采10

购方式进行采购项目的执行情况；

四限额标准以上，公开招标数额以下的政府采购项目，采用单一来源采购方式进行采购项目的情况；

五限额标准以上政府采购项目的合同副本；六法律、法规规定的其他需要备案的事项。

3、政府采购形式和方式审计（1）政府采购组织形式的审计

一列入政府集中采购和部门集中采购目录的项目，是否按规定办理集中采购，有无采用化整为零、分解整体项目、增加采购批次等手段规避集中采购控制的情况；

二集中采购和分散采购是否按规定程序和权限进行，有无随意采购，擅自扩大范围、提高标准，有无规避政府采购监管的问题。

（2）政府采购方式的审计

一政府采购方式的选择是否符合法律规定，是否贯彻了以公开招标作为政府采购的主要方式，采用非公开招标方式的理由是否真实、充分；

二是否将应以公开招标方式采购的货物、工程或服务化整为零，有无以其他方式规避公开招标采购或擅自采用其他采购方式；

三是否严格按照已确定的采购方式和要求进行采购，有无在执行过程中自行改变采购方式等。

4、政府采购程序审计（1）公开招投标程序的审计一招标审计

⒈自行招标是否符合有关条件，委托代理招标是否签订委托协议，明确委托代理的事项；

⒉是否在财政部指定的政府采购信息媒体上发布招标公告；

⒊自招标文件开始发出之日起至投标人提交投标文件截止之日止的时间是否符合规定的时间；

⒋招标文件的内容是否符合法律规定，是否完整，有无以不合理的要求限制或排斥潜在投标供应商，对潜在供应商实行差别待遇或歧视待遇，招标文件指定特定的供应商，是否含有倾向性或排斥潜在供应商的其他内容的；

⒌是否存在招标机构、采购单位和供应商相互恶意串通，虚假招标行为；

⒍已发出的招标文件进行必要澄清或者修改的，是否在招标文件要求提交投标文件截止日期规定的时间前，是否以书面形式通知所有投标人，招标过程中是否存在擅自修改招标文件和投标文件的违法行为等。

二投标审计

⒈投标人是否具备政府采购项目所需的资质（资格），是否具备招标文件中列举的要求；

八、处理处罚

《政府采购法》、《招标投标法》中对于法律责任和处理处罚都有明确规定。而且由于政府采购的违规行为一般不是单独存在的，很多得违法违规行为都是并发，我们一般会根据问题的认定进行不同处理，如移送主管部门等，尤其注意，现在的政府采购违法行为很多涉及商业贿赂，如果发现违纪或违法行为，将移送纪检或司法部门进行进一步查处。

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