《地方税收征管形势分析与审计对策》

地方税收征管形势分析与审计对策

多年来，随着国家税收政策的不断调整和完善，各级地方政府服务企业的力度不断加大，财政收入明显增加，年度税收收入同比增长的势头明显。但审计发现，国家税赋减负政策与地方税收征管逐年增长的总体矛盾突出，应引起各级政府的重视和审计机关的关注。

一、地方税收征管中面临的不利因素

（一）结构性调整和税收政策调整造成税收减少。为鼓励高新技术企业做强做大，扶持小微企业渡过创业成长期，国家税收政策的优惠，造成地方税收增长压力骤增。一是高新技术企业逐年增加，使企业所得税同比下降。企业发展到一定规模和实力时，成为地方税收的纳税大户，企业按照规定申报国家高新技术企业认证，享受各种优惠政策，短期内对地方税收有直接的影响。二是起征点调整和个税扣除标准提高及小微企业认定等政策的出台，使地方税收明显减收。为扶持初创企业和个体经营户，国家给予了一定的优惠辅助政策，让有发展前景的小微型企业和个体户快速成长壮大，扶持规模和扶持期的长短对地方税收有着较大的影响。三是“营改增”政策的调整，使地方税收减少。国家实施“营改增”政策后有利于企业的长远发展，对地方税收有着较大影响。

（二）国家产业政策调整和企业转型造成税收减少。为实现对自然资源精细开发，促成房地产企业健康增长，国家强化了环保监察和抑制房价的各项措施，造成地方税收下滑明显。一是资源开采型企业税收降幅明显。由于受资源储量和开采条件等因素的限制，加之开采企业近二十年的过度开发，资源逐步枯竭，开采难度和风险增大，企业利润大幅下滑，造成地方税收逐年减少；二是环境保护力度加大对企业税收降幅明显。随着国家强力实施环保节能降耗政策，并将其纳入各级政府的考核内容，迫使排污企业购置治污设备治理污染源，实现达标排放，部分消耗了企业的粗放盈利，对地方税收形成一定的影响；三是房地产市场疲软造成企业税收下滑明显。由于房地产行业的各项税收占地方税收的比重较大，加之近几年国家对房地产市场的调控，房地产企业的利润空间有所压缩。尽管税务机关加大了对房地产企业的税务检查力度，仍无法遏制税费下滑的势头。

（三）市场疲软和重点税源增长滞后造成税收增长放缓。为保持地方税收的稳定增长，各级政府将重点税源企业纳入重点服务和适时监控的范围，通过及时征缴重点税源，达到稳定财税收入的目的，虽然重点税源是按级次分成，但对地方收入有着较大影响。一是营业税及附加增长幅度明显放缓，近几年，由于市场不景气，企业盈利能力下降，为地方税收分成形成了阻碍；二是企业所得税增长缓慢，在国家调结构、稳增长的总体要求下，地方重点纳税企业加大了科研力度，将大部分资金投入到新产品、新技术的研究开发上，短期内对地方税收造成一定影响。

二、地方税收征管中存在的主要问题及原因在结构性减税、国家产业政策调整、市场疲软、地方税收增长与企业盈利增幅不匹配的情况下，地方税务机关在税收征管中执行税收政策不严格，内部监管存在缺陷，出现了税收征管中一些问题的发生。

（一）虚增税收导致财税总收入反映不实。为完成年度税收计划，地方税务机关采取超缴税款、财政列支空转等方法，虚增税收。一是预征税款或超征税款。在税收征管机构难以完成年度税收任务时，为确保当年税收计划完成，让纳税企业提前预缴下一年度税费（或超征税款），造成了虚增当年税收总量和虚增财税收入的事实；二是地方政府替企业纳税或变相减免税收。主要通过财政资金预算列支、暂付形式直接缴纳，以企业的名义缴纳税款等，或者通过税收返还、即征即返、先征后返等形式虚增税收。为了兑现招商引资税收优惠承诺，以扶持企业调整、发展等名义，将应缴税收按级次分成的地方收入部分，通过财政、税务和部分纳税人联手作假，虚增财税收入；三是以罚代收冲抵企业税款。主要采取税收例行稽查和重点稽查等形式，对稽查中发现的少缴或漏缴税款，通过缴交罚款代替应缴未缴税款，将应按级次分成的税种全部截留至地方，以达到虚增地方财税收入的假象；四是违规设立过渡户（待解户）调节税收总量。通过设立税收过渡户（待解户），在完成税收任务宽裕期，用以汇集超收税款，遇到困难期，则将过渡户（待解户）资金选择适当税种适量解库，以充实财税收入，达到人为控制税收增长目的。

（二）隐瞒税收导致财税总收入归集不实。税收征管档案和统计台账是反映企业纳税情况的基本依据，税务征管部门与部分企业联手，隐瞒部分税收。一是企业税收征管资料要件不全，以图少征税收。按照规定，企业税收征管资料应当真实完整，若缺件、少件，审计核实时难度会加大，甚至难以查实；二是税费结算表的填写和年度结转人为“出错”，以图少征税收。一般纳税企业为逃避欠税追缴，与税收征管员合谋，故意造成税费结算表内容填写不全、数据不准等错误，使表中的数据与勾稽关系无法对应，通过欠税统计台账不记或少记，造成人为减税的事实。

（三）征管缺位导致财税总收入聚集不实。地方税收征管应当实行全覆盖，但部分特殊行业纳税户，采取故意隐瞒不报或少报偷逃税金。一是营业税流失严重，按照《中华人民共和国营业税暂行条例》规定，凡从事建筑、安装、修缮、装饰及其他工程作业的行为，都应按照建筑业目录征收营业税。由于上述行业分散、规模小、结算方式灵活且复杂等原因，税收征管难度大，实际纳税金额少；二是房产税征缴乏力，首先是个人和企业的房屋租赁收入，主要以现金交易为主，其隐蔽性让税收征管单位难以及时完成税费征缴。其次是行政事业单位的房屋出租，虽然实行了“收支两条线”管理，但及时纳税的单位却很少；三是个人所得税征管措施不力。该税种虽然采取了委托单位财务代扣代缴，但在实际执行中，企业将工资总额划分为基本工资和奖励工资两部分执行，征税也只对单项工资进行计税，而未将其合并计税，造成少收或不收的现象。行政事业单位则委托财政部门代扣代缴，但单位另行发放的奖金、提成、补助等收入，具有不确定性，未能及时申报纳税，造成征管上的漏洞；四是税务稽查处罚过轻不能警示纳税人。部分纳税人采用无证经营偷逃税款、少申报或不申报藏匿税款等手段，故意隐瞒偷逃，即使税务稽查查处，也只是补缴查明的税款，削弱了税收制度的公平分配作用。

三、地方税收征管审计应当采取的审计方法和策略在全面了解地方税收征管部门所面临的总体外部形势和突出的税收征管问题情形之下，审计部门在税收征管审计中，应改进方法，加大力度，力争做到审深审透，着重把握以下几点：

（一）把握总体目标，紧扣现场审计关键环节，在审计重点上下功夫。审计机关派出的审计组，应根据审计力量和现场审计时间要求，围绕审计目标有针对性的开展审计。一是审查税收征管的重点环节控制，看程序的合法性、内容的完整性、征管权限的合规性，防止越权执法和执法缺位问题；二是审查税务登记制度的执行情况，看登记手续完备性，防止无故漏登漏管和因纳税登记变化导致税源流失的问题；三是审查纳税申报制度的执行情况，看税收征管资料是否逐月纳税申报，防止不报、少报、漏报问题；四是审查税收分成比例的真实性，看税收征管所辖范围覆盖的全面性、税种解库的准确性与分税制财政体制是否相符，防止税款入库总量不及时、不真实的问题；五是审查税收减免政策执行情况，看延期纳税和税收减免审批程序是否规范，防止审批时限超期、违规审批的问题；六是审查税收结算制度，看税款征收、入库、结报情况，防止随意调节税收进度、积压、挪用、截留税款的问题；七是审查票据管理制度的执行情况，看领、用、存管理中是否符合《税收票证管理办法》的规定，防止出现台帐不清、管理不善的问题；八是审查提退税款规定执行情况，关注地方政府有无擅自出台税收优惠政策，防止地方政府与税务部门联手，巧立名目为纳税企业变相输送应纳税额的问题；九是审查税款代扣代缴情况，看代扣代缴或委托代扣代缴经费提取、拨付、使用等程序是否符合规定，防止超比例提取、截留手续费或违规拨付等问题；十是审查税务稽查制度执行情况，看税务处理处罚决定是否符合规定，检查稽查结论的执行力，防止以罚代税、无故减轻处罚等问题。

（二）善于发现疑点，加大延伸力度，在审计难点上下功夫。审计实践中，经常遇到一些在账面审计中无法查实的问题，将之列入审计疑点进行管理。待全部审计信息综合后，再将审计疑点逐一分析、解剖，筛选出有价值的审计疑点，重点进行审计延伸调查，可以采取：一是关注地税局征管分局存在的审计疑点，加大对其审计延伸的力度。紧扣税收征管主线，通过对征管分局的税证票据管理、各类台帐管理、企业税收档案管理等资料进行仔细审查核对，发现审计疑点，寻找税收征管中存在的管理漏洞，防止企业与地税征管人员联合作弊，出现“人情税”问题；二是关注企业纳税中存在的疑点，加大对纳税企业的审计调查力度。对不同类型的纳税企业，关注点各不相同，如对资源开采型企业，主要关注资源税、营业税及附加等主要税种缴交情况；对房产开发型企业主要关注土地增值税；对高新技术企业，主要关注企业实际纳税额与当地政府扶持企业之间有无即征即返、政府代替企业纳税等问题。三是关注计算机辅助审计中筛出的审计疑点。针对地税部门税收征管、税源结构、税收分布等特点，及时收集整理税收征管电子数据，充分利用审计软件分析功能，对筛选出的审计疑点逐一核查，确保审计疑点管理无遗漏，以提高审计工作效率。

（三）强化结果运用，紧盯监督落实，在审计整改上下功夫。审计结果的运用，可以分三步推进：一是对审计查出的重点问题，按照问题性质，对被审计单位必须整改的内容，用审计决定形式下达，以促进被审计单位整改。必要时，可以协助被审计单位落实整改内容。二是对普遍性问题用审计专报和审计情况反映上报政府，通过本地政府集中布置、限时办结，为促成审计整改创造条件，以推动被审计单位全面整改。三是难点问题用专题报告上报本级人大，督促被审计单位强制整改。在审计整改中，需要政府多个部门联动，面对历史遗留的难点问题，涉及调整地方人大已出台的有关政策，从政策层面支持审计整改完全落实。（杜官法）

文杜官法（湖北荆门市审计局）来源审计署

扩展阅读：我县地方税收征管情况的专项审计调查2

我县地方税收征收和管理的专项审计调查

新宁县地方税务局在县委、县政府和市地方税务局的正确领导下，坚持一手抓文明建设，一手抓组织收入，始终把文明建设融入组织税收收入中，使两者相得益彰，互为促进，全面贯彻落实市局和县委县政府的各项工作部署和要求，较好地实现了“带好队、收好税、执好法、服好务”的地税工作目标，为我县经济发展和社会进步作出了较大贡献。201*年，在县委县政府的大力支持和关心下，顺利通过了省级文明单位验收。

一、突出重点抓收入，工作取得好成绩

201*年，在我县经济和税收形势向好的基础上，新宁县地方税务局通过不断强化内部管理，严格征管措施，堵漏挖潜促增收，致力强化均衡和库，较好地完成了地方税收收入任务。全年组织完成税费收入11241.35万元，其中：中央级收入1279.65万元、省级收入1325.57万元、市州级收入86.34万元、县级收入8549.79万元。在实际完成税费收入11241.35万元中，其中税收收入10544.55万元。税费收入为去年同比的137.6%，完成省分税收收入为去年同比的135.1%，增幅增量均创历史新高。税费总量迈上历史性新台阶。

（一）优化城区征管力量配，征管质量、效益明显提升。为推进税收工作的有效开展，新宁县地方税务局针对全县税源逐步向城区集中，而城区税收管理力量相对薄弱这一问题，对

基层机构和人员进行了整合，进一步充实加强了城区税收征管力量，明确各分局征管责任和工作重点。主要是进行了管辖区域调整，将原来一分局管辖的城区个体税收及三个乡镇的税收管理和人员划归二分局，二分局集中力量狠抓城区个体税收秩序整顿，一分局集中力量抓好城区企业及建安、房地产税收管理。一年来的实践证明，此举取得了很好的成效，进一步调动了征管人员的工作积极性，房地产、企业及个体税收的管理力度得到加强。

（二）狠抓责任追究落实，征管基础进一步夯实。新宁县地方税务局制订和完善了相关制度，重点加大了对征管质量的跟踪检查力度，通过强化问责促进征管工作的落实，该局机关成立了信息数据分析小组，按月对全局申报入库情况进行分析比对，就各分局各税管员管理情况每月进行通报，每季进行实地抽查，并实行工作绩效与奖励直接挂勾，把奖励的重点倾向征管，按季考核税管员工作绩效，奖优罚劣。201*年，在县城开展了声势浩大的税收征管质量检查，并依法对16户纳税人采取强制执行措施，达到了震慑偷、逃、欠税行为的效果和目的，全年清理漏征漏管户260户、清查个体欠税户165户、入库税款160多万元。

（三）狠抓“三基”建设，服务基层力度进一步加大。新宁县地方税务局重点落实经费、待遇、荣誉、人员向基层倾斜的各项政策制度和措施，着力为基层办实事。一是着重改善基

层交通工具；二是坚持待遇向基层倾斜；三是荣誉、奖励扩大基层一线人员的比例，关心干部并积极推荐培养人才。

二、创新税收征收管理有新举措

近几年来，新宁县地方税务局加强了地方税收的征收管理力度，并结合我县税源的实际情况，在征收管理上有了新措施，表现在以下几个方面：

（一）全面实行财政投融资项目税收代扣代缴

201*年，县人民政府常务会议通过了《新宁县财政投融资项目税收代扣代缴管理暂行办法》，实现了对财政投融资项目税收的源泉控管。一是积极争取县委、县政府领导重视。财政投融资项目结算单位均为政府下属部门，实现结算单位的代扣代缴能够确保税收的及时足额入库。《新宁县财政投融资项目税收代扣代缴管理暂行办法》的实行，为顺利实现该项目税收的代扣代缴提供了行政保障。二是明确扣缴单位责任及权利。与县会计核算中心、交通、国土、扶贫、林业等12家代扣单位签订《代扣代缴税收证书》，并依据《税收征管法》及其实施细则相关规定以文件形式明确代扣单位的扣缴权利与义务，明确其相应的法律责任。三是加强对扣缴单位的义务指导。该局派员到各个代扣单位，定期对相关领导及财务人员进行税收业务培训和辅导，帮助建立健全代扣代缴帐簿，增强代扣单位纳税意识，并加强日常联系、协调，为代扣单位及时解答相关税收问题，遇有国家税收法规变更及时发出通知，保证税收政策的正确执

行到位。四是加强对扣缴单位的监督管理。要求代扣单位依照法律、行政法规的规定确定的日期及时间向税务机关报送代扣代缴税款报表及其他有关资料，如实反映有关情况，加强动态跟踪管理，保证税款及时解缴。

（二）以票控税，强化房地产税收一体化管理

一是推行自开票纳税人认定工作。县地税局根据上级要求，对建安企业和房地产开发企业实行自开票纳税人认定，认定工作由税政部门负责，征管部门根据税政部门的认定情况发放建安发票和销售不动产发票。具体认证办法以省地税局文件为准。二是严格先税后票，以证控税。严格票据管理，坚持先税后票，以票管税，各建安企业和房地产开发企业预收或收取工程款和售房款时必须开具发票，严厉查处和打击建安企业和房地产开发企业不按规定开具发票和各类企业及行政事业单位涉及房地产项目不按规定取得发票等违章行为。重点把好土地使用权属和房产权属转移关，要求纳税人必须先行缴纳相关税收，审验发票后，国土和房产部门方可办理土地和房产变更手续。三是加强与银行和住房公积金管理中心的联系，争取相关部门的支持。凡首付或预付未取得发票的，一律不得办理贷款或住房公各金的提取手续，有效地提高税收征管的质量。

五是加大税务稽查力度。税务稽查作为征管查的最后一道环节，作用十分重要。突出抓好重点行业检查和大案要案的查处。

新宁县审计局李国龙徐宏新

二一一年四月二十六日