《中央银行宏观审慎监管职能思考》

中央银行宏观审慎监管职能思考

摘要。2008年金融危机后，各国就构建宏观审慎政策监管框架达成共识，但关于宏观审慎政策的监管主体尚无定论。中央银行在经历了金融监管职能的分离和回归后，被越来越多的国家赋予了审慎监管的重要职责。文章从理论层面出发，重点分析中央银行履行金融监管职能的必要性以及作为宏观审慎监管主体的优势，为各国完善宏观审慎政策制度框架提供参考意见。

关键词：中央银行；宏观审慎政策；金融监管

一、引言

从漫长的中央银行职能演变历史来看，大多数国家的中央银行都是在经历了严重的金融动荡甚至出现金融危机后才建立起来的，中央银行凭借其最后贷款人身份被赋予金融监管和危机处理的重要职责。在20世纪末中央银行去监管化的浪潮中，学者们针对是否应该分离中央银行的金融监管职能展开了激烈的讨论。在当时的背景下，中央银行的金融监管职能更多的是指以银行作为主要监管对象的微观审慎监管。但此次金融危机的经历表明仅仅关注单个金融机构的稳健性是不够的，当市场上大多数金融机构采取趋同的决策时，就会对价格、市场乃至整个金融体系产生显著影响（borio，2009；2011）。危机后，英国重新赋予英格兰银行维护金融稳定的法定职责并进一步明确了英格兰银行在宏观审慎监管中的核心地位。英格兰银行监管职能的转变引起各国的广泛关注和讨论，也就此拉开了中央银行监管职能全面回归的序幕。在过去的几十年里，中央银行经历了监管职能从统一到分离再到回归的巨大转变，人们更加清晰地认识到中央银行在金融监管方面的不可替代性。后危机时代，宏观审慎政策正作为一项新的金融监管政策，被越来越多的国家纳入宏观调控框架内，成为政策讨论的重要内容。与此同时，在中央银行金融监管职能回归的浪潮下，学界和各国政府针对中央银行是否应该被赋予宏观审慎监管职责展开了积极的探讨。本文在这种背景下重点探究中央银行的宏观审慎监管职能，这将启发我们更好地理解中央银行在维护金融稳定方面的重要作用，同时也将对各国完善宏观审慎政策制度框架提供参考意见。

二、早期关于是否应分离中央银行金融监管职能的讨论

早期主张分离中央银行金融监管职能的学者主要从三个角度试图论证中央银行分离金融监管职能的必要性。第一，中央银行同时作为货币政策当局和金融监管机构，两种政策会存在冲突从而影响监管效果。当经济上行时，中央银行作为货币政策当局需要提高利率，防止市场流动性进一步扩张；而金融监管者则需要在发展势头良好时放松监管要求，鼓励行业的自由发展和创新。当经济衰退时，中央银行需要降低利率，释放流动性以刺激经济复苏；而金融部门在衰退时期风险集中暴露，此时需要加强金融监管防范金融失衡，两种政策在一定程度上会相互抵消，监管效果难以达到预期（goodhart&schoenmaker，1992）。第二，作为金融监管机构的中央银行出于声誉考虑，倾向于实施宽松的货币政策或者推迟紧缩的货币政策来维护银行等金融机构的利益，由此产生通货膨胀效应（goodfriend&king，1988）。这种救助机制也会诱使金融机构（尤其是那些“大而不倒”的金融机构）放松对自身的监管而产生道德风险。第三，中央银行身兼数职将影响其作为货币政策当局的独立性和专业性。当中央银行的监管职责更加集中时，来自政府的压力和干预也会增加，其政策的自主权将有所降低（bri-ault，1999）。但支持中央银行加强金融监管职责的学者针对上述内容提出了质疑并强调了中央银行在维护金融稳定方面的重要作用。基于制度体制悖论理论：goodhart和schoenmaker（1995）指出若中央银行同时负责金融监管和货币政策会产生政策冲突，那么即使将中央银行的监管职能分离给其他金融监管机构，也同样存在政策冲突的矛盾，仅仅是内部冲突的外部化。解决政策冲突的关键在于不同政策目标的明晰与界定，而不是简单的机构设立形式。陈雨露、马勇（2012）通过实证研究发现，中央银行负责金融监管职能不但没有产生通货膨胀效应，反而更加有利于经济增长和金融稳定。他们认为那些主张分离中央银行监管职能的人并非出于经济效益的考虑，只是权力分割的诉求。此外，从各国的实践来看，机构体制的改变并不足以提高中央银行以及其他监管机构的独立性和专业性（钟伟，2003）。基于最后贷款人理论：对于存款人来说，存款保险制度在一定程度上可以代替中央银行扮演最后贷款人角色，但存款保险制度由于其复杂的赔偿支付程序并不能及时有效的保障存款人的利益。虽然中央银行行使最后贷款人职责会引致道德风险，但中央银行凭借其地位和声望更有利于恢复存款人的信心。基于信息优势理论：对于中央银行来说，监管职能的分离意味着中央银行将缺乏获取金融机构和宏观经济信息的有效渠道（尽管不同机构之间建立信息共享机制，但在信息的时效性方面仍有不足），也将影响中央银行货币政策的制定和最后贷款人职责的行使，反而不利于维护金融系统的稳定（briault，1999；钟伟，2003）。

三、危机后中央银行金融监管职能的新内涵———宏观审慎监管

4.独立性优势。若多个监管机构共同承担宏观审慎监管职责，这些分散的监管主体将放弃一定的独立性以确保金融稳定总体目标的实现。在相关信息披露要求下，每个监管主体需要使用特定的目标决策函数进行政策分析，并将决策信息和过程披露给公众。当单个监管主体的自身政策决策与宏观审慎政策目标发生冲突时，将会使公众更加难以分析和理解监管政策，影响监管主体的社会公信力（bis，2011）。中央银行拥有多种监管身份，可以设立内部协调机制，有效避免不同监管主体之间的独立性损失。此外，中央银行作为货币政策当局在制定政策时免受政治影响方面具有一定的经验，在实施宏观审慎政策的过程中能够避免其他政治干扰。

五、结论与建议

2008年金融危机后，宏观审慎政策被越来越多的国家纳入监管体制，作为现行金融监管体系的重要补充。关于如何确定宏观审慎政策的监管主体，目前尚无定论。但伴随着危机后中央银行金融监管职能的回归，无论是从理论层面还是实践层面来看，中央银行在实施宏观审慎政策方面具有明显的激励优势、信息资源和分析优势、协调成本优势和独立性优势，也因此应当被赋予重要的宏观审慎监管和维护金融稳定的职责。2017年全国金融工作会议加强了中国人民银行审慎监管职能，十九大也对“健全货币政策和宏观审慎政策双支柱调控框架”提出明确要求，都标志着中国人民银行宏观审慎监管职能的不断强化。2019年2月，中国人民银行新设宏观审慎管理局，重点构建宏观审慎政策监管框架，也是我国中央银行审慎监管职能的进一步完善。将中央银行作为宏观审慎监管主体具有诸多优势，但仍存在缺陷。各国在设立审慎监管的主体时应考虑不同国家的具体国情，例如经济金融发展水平、政治和法律制度背景以及历史事件等，都会影响审慎监管主体的设立。虽然中央银行拥有信息资源和分析优势，但宏观金融经济系统错综复杂，要做到准确、有效的宏观审慎政策分析仍然还有很长的路要走。此外，中央银行作为多重监管主体，可以充分发挥政策的协同优势，但也将不可避免地面临政策冲突。中央银行需要建立完善的法律制度，以保证政策的独立性和权责分明，明确每种政策的监管目标和决策程序、不同政策目标之间的权衡以及合理的目标排序。此外，随着中央银行监管职能的不断扩大，监管权力过于集中，需要完善中央银行的信息披露和问责制度，建立有效的防火墙机制和纪律机制来约束中央银行的行为。