《精准扶贫法治化转向分析》

精准扶贫法治化转向分析

摘要。诺贝尔经济奖得主阿马蒂亚•森基于贫困与权利的关系，指出繁荣时代下经济贫困的根本原因在于权利匮乏，这对于我们从权利角度思考精准扶贫的法治依据提供了思路。贫困问题涉及到的权利类型主要是标识公民生存状态和发展需要的社会权。目前，扶贫过程中存在着权利保障弱化、对能力扶贫的理性认知不足以及法治转向困难等问题。为此，精准扶贫法治化有必要以社会权的基本权利功能为分析进路，完善精准扶贫的法律制度构建，推动精准扶贫从政策之治转向法治，保证扶贫工作规范、科学地进行。

关键词：社会权；基本权利功能；精准扶贫

新时期党中央为全面建设小康社会，解决贫困问题，提出了精准扶贫的发展战略。随着扶贫工作纵深推进，运用法治思维和法治方式推进扶贫开发工作成为必然要求。然而自精准扶贫战略提出以来，从扶贫依据到扶贫模式再到扶贫绩效考核等方面，基本上都依靠政策展开，缺乏可靠的权利保障机制和科学、稳定的制度规范。实践中，大多表现为很多真正的贫困者不能被准确地识别出来，帮扶措施缺乏制度依据，扶贫工作缺乏监督、考核等弊端，以上种种缺憾造成令人唏嘘的悲剧。例如：2012年贵州毕节5男孩闷死于垃圾箱事件、2013年河南兰考县孤儿收留所火灾事件、2016年甘肃康乐县的杨改兰案（8•26低保案）等。这反映出当前扶贫政策在权利保障、解决贫困问题上的不足和乏力。传统上对于贫困的认知主要从经济收入的角度进行，鲜有从公民权利的视角进行分析。自从经济学诺贝尔奖获得者阿马蒂亚•森提出了以“权利方法”看待贫困的理论后，越来越多的学者开始从权利保障的角度研究贫困问题。[1]3-12虽然阿马蒂亚•森并未指明是何种权利或者权利的内容，但得益于人权法学者的推进，从公民的基本权利尤其是社会保障权利出发有助于深层次地解决贫困难题。社会权作为公民的一项基本权利，主要包括物质帮助权、受教育权、劳动权等内容。社会权保障既是贫困者生存和发展的制度规范依据，也是国家脱贫战略深度发展的助推器。本文结合精准扶贫过程中存在的权利保障弱化、法律制度构建不完善以及对能力扶贫的理性认知不足等问题，从社会权的组成结构（权利主体、义务主体、权利义务内容）、功能体系出发，将社会权保障与扶贫法律制度构建相对接，构建起可靠的扶贫权利保障机制和稳定的扶贫法律制度，对贫困对象增权赋能，从深层次上帮助贫困对象解决贫困问题。

一、社会权保障对扶贫法治化的作用机理

美国学者洪朝辉认为。“经济贫困是社会权利贫困的折射和表现，经济贫困的深层次原因不仅仅是各种经济要素的不足，更重要的是社会权利的贫困。”[2]物质帮助权（宪法45条）、受教育权（宪法46条）、劳动权（宪法42条）作为社会权利的重要组成部分，是公民在教育、就业、社会保障、医疗等方面得以享受社会资源的保障，当此类资源不能得到公平配置时，公民则难以发展“免于贫困的能力”，以至于陷入贫困的不利境地。[3]基于扶贫初级阶段的推进成效，有必要适时、科学地构建以基本权利为框架的制度保障，将扶贫战略纵深推进，发挥扶贫更大的功效。

（一）社会权保障的结构体系是法治扶贫的逻辑起点。

1.社会权保障的权利主体主要是社会贫弱群体。社会权的权利主体根据社会权保障的前提不同而有所区分，具体可以分为两类：一类是贫困对象，譬如，失业工人、丧失劳动能力的老年人、贫困家庭的学生、生活上没有保障的残疾人等，当其自身陷入贫困境地时，可以行使给付请求权，请求国家给予物质帮助、就业辅助、教育扶持等等救济。另一类是以满足社会成员的共同价值需求或尽可能增加社会成员的利益为前提的公民，如国家为提高全民教育水平对全日制研究生提供助学金。[4]140-151不论哪类群体，都享有获得国家救济和照顾的权利，从而得以更好地生存和发展。

2.社会权保障的义务主体以国家为主、社会组织为辅。国家是社会权保障扶贫深入进行的主要参与者，国家义务是社会权保障的有效形式，社会权的实现以国家积极作为为保障权利提供了必要准备。需要获得救济、照顾的贫困对象享有请求国家给予其物质援助、教育帮助或就业帮助的权利，国家对通过自身努力仍陷入贫困境地的权利主体负有提供物质、文化、服务等利益需求的义务。社会组织是社会权保障扶贫工作顺利发展的辅助者。从我国宪法45条规定的物质帮助权来看，年老、疾病、全部或部分丧失劳动能力的公民有从国家和社会获得帮助、救济的权利，那么，贫困对象也享有请求社会组织、企事业单位给予金钱、服务等帮助的权利，社会组织、企事业单位有给予贫困对象物质救济等帮助的义务。

3.社会权保障的内容能够与扶贫的内容相对应衔接。社会权在不同国家的宪法中具有不同的表现形态。例如：美国称为福利权、日本称为生存权、德国称为社会保障权、国际法律文件中规定为适足生活水准权，不论哪种形态，都具有以解决贫困者生存及提升贫困对象发展能力为重点的内容。同样，我国《宪法》第42、45、46条明确规定了劳动权、物质帮助权、受教育权的基本权利，构成了社会权的重要内容，这些内容是公民在教育、就业、社会保障、医疗等方面得以享受社会资源的保障。“社会权应为公民依法享有的要求国家对其物质、文化生活积极促成并提供相应的服务”[5]。相比于自由权，社会权是密切关乎公民的生存状态和生活质量的基本权利，国家先从初级阶段确保公民的基本生存需求，再从深层次上提升公民的发展能力，进一步满足公民的文化、精神等需求。

4.社会权是扶贫法治构建的规范基础。社会权属于宪法上的基本权利，而宪法是法律制度的规范根基，是故，社会权的结构体系（权利主体、义务主体、权利义务）是扶贫法律制度构建的基础，规范着扶贫法律制度的权利义务关系，影响着扶贫识别对象、帮扶方式的精准度。立足于社会权保障的结构体系，扶贫的主体包括国家、社会组织、事业单位等，扶贫的权利享有者是那些通过自身努力仍然陷入贫困境地的贫困者。社会权保障正是以保障贫困者的人格尊严为价值目标，以贫困对象的社会权利保障为制度构造，以国家对贫困者的帮扶义务为核心的法律制度续造过程。国家侧重于能力扶贫的权利保障方式，通过向贫困对象提供教育、就业、资金、服务等等帮助，提升贫困对象免于贫困的发展能力，使社会权的价值在扶贫工作中充分发挥，具体作用机理如下图一所示。[6]

（二）社会权的基本权利功能是扶贫法治构建的支撑。

1.社会权的主观权利功能。德国宪法理论上的基本权利功能为构建扶贫的法治规范层级提供了强大的权利根基，加快了扶贫法治之治的进程。[7]基本权利的主观权利功能将社会权中的各项权利当作具有法律实效性的具体权利，赋予公民请求权基础的受益权功能。当公民生活陷入贫困境地时，享有请求国家机关履行给付义务以满足其基本的物质、服务需求的权利。以物质帮助权为例，受益权功能表现为国家落实物质性、资讯性的给付义务。国家提供资金、衣物、食品的帮助，满足公民基本生活需求；国家提供医疗设备、教育条件、水电、交通、能源以及发展资金满足公民的发展需求；国家公布真实有效信息、提供咨询平台，保障公民获得准确的就业、教育等信息。社会权主观权利之受益权功能为精准扶贫法治化的权利保障提供了理论支撑，国家落实具象层面的给付义务以满足贫困者的权利需求。结合精准扶贫，国家的帮扶义务不囿于单一的资金帮扶，还包含以能力扶贫、权利保障为核心的多维度给付义务，具体表现为职业培训、教育救助、医疗帮助等帮扶。此外，在推进扶贫法治化过程中，社会权的受益权功能还要求立法机关有必要完善扶贫信息公开制度，从抽象立法层面保障公民的知情权，相关政府部门对扶贫对象关于扶贫工作提出的询问、建议有给予明确的解释、回答的义务。

2.社会权的客观价值功能。基本权利的功能除了国家在具象层面的积极给付义务外，还衍生出国家在抽象层面上的制度建设、保护义务等内容的客观价值功能，其存在的必要性与正当性在于保障基本权利的实现。基本权利客观价值之国家保护义务主要关注于立法、行政机关在保障社会权利过程的不同义务，对立法、行政机关的具体行为起到规范作用。[8]结合精准扶贫工作，社会权的客观价值功能一方面要求立法机关通过立法为公民社会权利的实现提供制度条件，以制度保障权利，在社会权客观价值的理论基础上，构建扶贫制度体系来规范扶贫活动，优化社会权的保障机制设计，促使贫困对象的社会权利在扶贫工作中得以实现；另一方面又要求行政机关落实给付义务，行政机关的给付义务涵盖教育辅助、就业帮助、医疗服务、基础设施等方面。社会权利的主观权利功能与客观价值功能（如下图二所示）相契合，尤其是社会权的受益权功能与国家保护义务是扶贫工作纵深发展的“助推器”，共同作用为扶贫实施可靠的权利保障机制和构建稳定的制度规范提供了理论依据。

（二）制度构建重点。权利的保障。精准扶贫的意义不仅仅是通过精准识别贫困对象、精准帮扶给予贫困者物质上的帮助、照顾，更深层次的意义在于制度构建，完善扶贫权利保障机制，发挥社会权保障的功能。

1.权利的保障。基于社会权保障的主观权利功能之受益权功能，政府要落实非物质给付义务，保障贫困对象的社会权利，促进贫困对象的发展能力。政府给付的基本服务要与公民的实际需求相衔接，通过提供基本服务，激发贫困对象的内生动力，提升贫困对象参与社会竞争的能力，最终实现赋权。基本服务给付的内容涵盖教育救助、就业培训、医疗设施、社会保障等非物质给付和资金帮助的物质给付。[16]例如，对有劳动能力的贫困者提供合适的职业规划、就业信息、就业培训，增加其获得劳动的机会，通过以工代赈、建设工业新区等方式为贫困对象的就业创造机会，确保实现贫困者的劳动权；加大对贫困区域的教育资金投入，提高对贫困学生的教育津贴补助，设置奖学金、救助金、助学贷款等方式来发展教育，逐步提升贫困对象的反贫困能力，确保实现受教育权的实质平等；完善贫困地区的医疗保障制度，扩大贫困对象的医疗救助、保障范围，建设标准化的医疗机构、卫生所，完善乡镇、偏远地区等贫困区域的医疗基础设施建设，缓解医疗资源供需的不平衡，提升贫困地区的医疗服务水平和素质，缓解贫困者“就医难”的问题。

2.落实资讯给付。为实现扶贫信息的对称性，解决精准扶贫工作中存在的信息不对称问题，保障公民对扶贫信息、扶贫程序、扶贫项目等方面的知情权，政府有必要公开扶贫相关信息。对扶贫过程中的项目申请、项目进度、减贫成效、资金运用等内容进行公示，保障贫困者能深入了解扶贫战略，及时进行监督与反馈。同时，政府应建立专门的信息服务机构，针对不同贫困对象对扶贫过程中的疑问或意见予以真实、准确回应，实现扶贫对象与扶贫主体的深度交流互动，确保扶贫对象积极参与扶贫活动，扶贫主体做出正确的扶贫决定，满足贫困对象对扶贫信息的需求，发挥社会权的资讯给付功能。[17]结合2007年通过的《政府信息公开条例》相关内容，通过立法对扶贫信息作出完善、具体的规定，保障贫困对象能够及时、准确了解扶贫相关信息，满足贫困对象的扶贫信息需求，保障贫困者能够及时行使自身的合法权利。