《大力推进城乡建设用地增减挂钩[五篇范例]》

大力推进城乡建设用地增减挂钩[五篇范例]

城乡建设用地增减挂钩政策分析

《土地资源管理学》论文

中国人民大学公共管理学院

班级：08级本科土地资源管理

姓名：刘婧学号：2008200503

城乡建设用地增减挂钩政策分析

【摘要】

“城乡建设用地增减挂钩”模式，是对近年来在“城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点”中所采用的一种新的土地整理、利用和管理模式。本文基于现有城乡建设用地增减挂钩理论研究的基础上，对城乡建设用地增减挂钩的提出背景、内涵进行了介绍，着眼于土地征收角度对其其实施过程的问题展开了深入分析，并在最后给出了相关政策建议。

【关键词】

城乡建设用地增减挂钩土地征收问题政策建议

我国人口众多、人均资源相对不足，后备资源十分稀缺，人多地少的矛盾突出。我国正处在全面建设小康社会的关键时期，也是工业化和城镇化加快发展的重要时期，城镇发展占用一定数量的耕地不可避免，土地供需矛盾突出。因此，当前我国的土地管理工作面临着十分严峻的形势：

1.社会经济迅猛发展，耕地数量锐减，“保红线”压力巨大。

2.城镇化、工业化等的快速推进，导致城镇建设用地和农村建设用地同步增长，第二轮全国土地利用总体规划设想的“城进乡退”格局实现难度很大。

3.城乡建设用地之间存在明显的效率落差，并有扩大趋势，必须大力推进城乡建设用地的节约集约利用，特别是需要设法扭转长期以来未能妥善解决的农村建设用地粗放利用问题。

4.单纯依赖数量型挖潜为特色的农用地开发整理难以成为土地整理的持久方向，加大建设用地整理是推进土地节约集约利用的重要途径

5.村庄建设用地浪费严重。根据《全国土地利用总体规划纲要2006~2020年）》公布的数据，从1997年到2005年，全国乡村人口减少9633万人，而农村居民点用地却增加了近11.75万hm2，农村建设用地利用效率普遍较低。其根本原因在于农村居民点分散，村庄建设用地大量闲置，人均占据土地资源多，浪费严重。

在这样的现实背景下，落实城乡建设用地增减挂钩政策，是落实国家严格保护耕地的要求，也是合理配置现有土地资源，改善农村生产生活条件和环境，实

现城乡统筹，建立城乡统一的土地市场的必然要求，同时也是一定程度上缓解建设用地供需矛盾的有效途径和手段。

一、城乡建设用地增减挂钩的基本认识1.1增减挂钩的内涵

“城乡建设用地增减挂钩”模式，是对近年来在“城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点”中所采用的一种新的土地整理、利用和管理模式。

所谓城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩，是指依据土地利用总体规划，将若干拟复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地复垦，最终实现项目区内建设用地总量不增加，耕地面积不减少、质量不降低，用地布局更合理的土地整理工作目标。

1.2增减挂钩的操作过程

依据土地利用总体规划、农村建设用地整理规划和项目区规划等，对项目区内村庄撤并和用地布局的调整，对利用不合理、不充分和废弃闲置的村庄建设用地进行调整利用，并将建设用地整理增加的耕地面积等量核定为建设占用耕地指标，用于农村居民点和城镇建设。

“挂钩”实行先安置再拆迁，先使用规划周转指标再归还，是一个动态的过程。项目区内报批建设占用耕地规模不得超过经核定批准使用的挂钩周转指标规模，项目区内报批建设用地总规模不得超过农村建设用地减少的总规模，以最终实现项目区内建设用地总量不增加、耕地面积不减少。

1.挂钩试点区的土地行政管理部门根据土地利用总体规划、土地利用年度计划、城市建设总体规划，拟定农用地转用方案、补充耕地方案、征地方案和供地方案，申请城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的周转指标（以下简称“挂钩周转指标”），按审批权限报相应级别的人民政府批准。

2.将挂钩试点区内的若干拆旧地块和建新地块共同组成项目区，并制订项目区土地的开发利用计划。

3.依据土地利用总体规划、土地利用年度计划、城市建设总体规划，农用地转用方案、补充耕地方案、征地方案和供地方案，在不突破土地利用年度计划、3

农用地转用年度计划和挂钩周转指标的基础上，组织项目区土地开发利用计划的实施。

4.在占用农用地不突破挂钩周转指标的前提下，在项目区内已确定的建新地块上集中建设农民新村住宅，用以安置从拆旧地块搬迁来的农民。

5.将拆旧地块农民迁出后留下的农民住宅拆除，并进行复耕，使之转变为农用地，与建新地块占用的农用地进行等量置换。

通过上述建新拆旧、土地复垦和建新地块中占用的农用地与拆旧地块中被复耕的原农民住宅建设用地之间的等量置换，使原本相对分散、占地较多的农民住宅建设用地被相对集中，从而在总量上减少了农民住宅的建设用地。

6.将通过置换节约出来的农民住宅建设用地转用于城镇建设等其他用途，从而增加了城镇建设用地。

通过上述“城乡建设用地增减挂钩”模式的操作过程可以看到，虽然农用地总量没有减少，建设用地总量也没有增加，但却能通过提高建设用地的利用效果，产生与建设用地总量增加才能产生的相同的效果。

二、城乡建设用地增减挂钩模式的政策依据

2.1国土资源部在《关于加强土地管理促进小城镇健康发展的通知》（国土资发〔2000〕337号）

明确提出。“县、乡级土地利用总体规划和城镇建设规划已经依法批准的试点小城镇，可以给予一定数量的新增建设用地占用耕地的周转指标，用于实施建新拆旧，促进建设用地的集中。”

2.2国务院发布的《关于深化改革严格土地管理的决定》

国务院《决定》第二条

（十）规定。“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩。”“引导新办乡村工业向建制镇和规划确定的小城镇集中。”“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转。”

第五条

（二十一）规定。“明确土地管理的权力和责任。调控新增建设用地总量的权力和责任在中央，盘活存量建设用地的权力和利益在地方，保护和合理利用土地的责任在地方各级人民政府，省、自治区、直辖市人民政府应负主要责任。在确保严格实土地利用总体规划，不突破土地利用年度计划的前提下，省、4

自治区、直辖市人民政府可以统筹本行政区域内的用地安排，依照法定权限对农用地转用和土地征收进行审批，按规定用途决定新增建设用地土地有偿使用费地方分成部分的分配和使用，组织本行政区域内耕地占补平衡，并对土地管理法律法规执行情况进行监督检查”

2.3国土资源部制定的《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》

根据国务院《决定》上述内容的基本精神，国土资源部《意见》第一条

（一）规定。“城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点（以下简称“挂钩试点”），是指依据土地利用总体规划，将若干拟复垦为耕地的农村建设用地地块（即“拆旧地块”）和拟用于城镇建设的地块（即“建新地块”）共同组成建新拆旧项目区（即“项目区”），通过建新拆旧和土地复垦，最终实现项目区内建设用地总量不增加，耕地面积不减少、质量不降低，用地布局更合理的土地整理工作”。为有选择地开展“城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点”工作提供了直接的法律依据。

2.4国土资源部《关于天津等五省（市）城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩第一批试点的批复》

国土资源部的批复确定了天津市等五省（市）的9个项目区，成为第一批“城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点”。

2.52008年6月27日，国土资源部印发《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》

明确挂钩内涵。“本办法所称城乡建设用地增减挂钩（以下简称挂钩）是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区（以下简称项目区），通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。”2.62010年中央一号文件

有序开展农村土地整治，城乡建设用地增减挂钩要严格限定在试点范围内，周转指标纳入年度土地利用计划统一管理，农村宅基地和村庄整理后节约的土地仍属农民集体所有，确保城乡建设用地总规模不突破，确保复垦耕地质量，确保5

维护农民利益。按照严格审批、局部试点、封闭运行、风险可控的原则，规范农村土地管理制度改革试点。加快修改土地管理法。

2.72010年11月10日，国务院总理温家宝10日主持召开国务院常务会议，研究部署规范农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩试点工作。

【参考文献】

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