《城乡建设用地增减挂钩存在的问题及对策》

城乡建设用地增减挂钩存在的问题及对策

摘要。城乡建设用地增减挂钩政策出台后，各地在推行此政策过程中出现了耕地占补不平衡、农民利益得不到保障等问题，本文在分析这些问题的基础上相应给出了一些措施建议，以期为城乡建设用地增减挂钩工作的顺利进行提供借鉴。

关键词：城乡建设增减挂钩农民利益

1.城乡建设用地增减挂钩政策综述

1.1挂钩政策的由来

当前，我国正处于工业化、城镇化快速发展的关键时期，建设用地供需矛盾十分突出。受制于我国耕地保护国策和土地利用规划，建设用地供给远不能达到城市扩张的需要，而在农村，居民点分散、人均占地严重超标、“空心村”现象普遍，建设用地集约利用程度较低。在此背景下，国土部门制定了“城乡建设用地增减挂钩”政策（以下简称“挂钩”）。通过实施“挂钩”政策，一方面深入挖掘农村建设用地潜力，提高农村土地利用节约集约度，另一方面拓宽城市建设用地供地渠道，保证耕地总量动态平衡，推进城乡一体化进程快速发展。

1.2挂钩政策的内涵

“挂钩”工作是指依据土地利用总体规划，将拟复垦整理为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）共同组成建新拆旧项目区，通过土地整理复垦和建新拆旧等方法，在保证项目区内各类土地（尤其是耕地）面积平衡的基础上，最终实现耕地面积增加、耕地质量提高、建设用地节约集约利用度进一步提高、城乡用地布局更加合理的目标[1]。通俗地讲，“挂钩”就是将城乡建设用地增、减挂起钩来，将农村建设用地的整理复垦与城镇建设用地增加作为一个系统来考虑，在相关政策和条件下，通过减少的农村建设用地置换等量的城镇建设用地。

1.3“挂钩”政策的运行情况

2006年4月，山东、天津、江苏、湖北、四川五省市被国土部列为城乡建设用地增减挂钩第一批试点省份，2008年以来国土资源部又分别批准19省加入试点省份。根据国土部门对24个试点省份的调查汇总资料，到2009年底，第一批试点已拆旧复垦农村土地3900hm2，约占下达周转指标的80%；第二批试点已拆旧复垦农村土地2560hm2，约占下达周转指标的33%[2]。但随着城乡建设用地增减挂钩试点工作的开展，各地出现了诸多问题。

本文对城乡建设用地增减挂钩政策试点地区存在的主要问题进行了梳理，归纳出普遍存在的共性问题，缤纷提出了解决问题的措施建议，为城乡建设用地增减挂钩政策的推行提供参考。

2.“挂钩”过程中存在的问题

2.1一些地方过分追求建设用地指标，忽略了用地结构的优化

一些试点地区对于指标的理解过分关注周转指标，似乎周转指标是一切工作的重点。在增减挂钩项目选址上，基本上是为了解决城镇建设用地指标紧缺的权宜之计，存在挂钩规划与土地利用总体规划不协调、与城乡规划不衔接、与相关规划脱节等问题。县市政府通过整理争取建设用地指标，先拆后建的现象普遍存在，导致用地结构得不到优化。

2.2整理出来的耕地质量差，不能满足耕地占补平衡

通过多管齐下、多渠道融资等手段，促成政府主导下的多元化投资格局，满足挂钩项目对资金的需求。对于使用挂钩指标的用地单位，要严格按照标准支付指标使用费，收取的挂钩指标有偿使用费专项用于当地的挂钩复垦工作，建立专项的挂钩复垦基金和专门的管理体系。有条件的地方还可以尝试挂钩复垦企业化运作，鼓励企业或者个人参与挂钩复垦出资，享有挂钩指标使用和土地承包的优先权[5]。对于偏远农村，土地收益分配关系坚持“谁整理、谁受益”的原则，明晰土地产权调整及土地收益分配关系，结合相关税费的优惠政策，充分调动农民对土地整理的积极性。

3.4明晰土地产权，注意保护好农村利益

政府应加强宣传力度，使广大农民认识到挂钩项目的重大意义，并保证项目的透明和公开，随时接受农民的监督。同时要制定并公布科学合理的宅基地拆迁安置的补偿标准和措施，制定和建立相应的矛盾协调办法和处理机制。尤其在旧房拆迁、安置补偿、新居建设、复垦后土地用途方面，做到广泛征求农民意见，切实保证农民的知情权和参与权，不得强行拆建。切实保障农民权益不受伤害，使当地农民和村集体成为项目真实的受益人。