《农村精准扶贫：理论基础与实践情势探析》

农村精准扶贫：理论基础与实践情势探析

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http：//www.jy365.net农村精准扶贫：理论基础与实践情势探析

吴国宝

中国社会科学院农村发展研究所研究员

一、精准扶贫的基本概念和评估方法

（一）精准扶贫的概念

大家好，我今天主要给大家介绍下精准扶贫的有关的理论及其在中国的实践。精准扶贫是最近两年来在国内媒体经常出现的一个说法或者应该概念，当然也是很有中国特色的一个说法，精准扶贫实际在扶贫的理论和扶贫的政策里面通常叫目标瞄准型的扶贫。所以精准扶贫它本质上是把扶贫资源有效地分配给真正的贫困人群，帮助他们持续地稳定地摆脱贫困的一种扶贫的思想、战略和扶贫的方式。说精准扶贫，你很难把字面上的意义跟退本身的含义联系起来，但是如果我们用目标瞄准型的扶贫，在国外常用的一种方式的话，那么很可能理解起来更容易。目标瞄准性的扶贫，那么它可以从不同角度来看，从物理学上来说，你有一个目标，然后你要达成这个目标，就是你的那个投入的东西跟你的目标一致的时候，达到你目标瞄准的一个目的。更通俗的说，如果你要完成某项任务或者对某一个更特殊的人群提供他们所需要的帮助和支持，这个时候如果你的投入和你的干预方式跟目标群体实际的需求一致的时候，那么就能达到目标瞄准。那么目标瞄准型的扶贫，在经济学上就是把有限的资源有效的配置给你的目标人群，然后有效的解决目标人群的具体所需要解决的问题。所以在经济学上，精准扶贫它实际解决了扶贫的一个有效性问题。也就是说我的资源就那么多，我要用这些有限资源来解决需要解决的目标人群的贫困问题，那么我就要通过一定的方式方法，把我要解决的目标人群找出来，然后确定目标人群需要解决什么问题，然后我选择最合适的方式来解决。所以经济学上，精准扶贫实际是解决一个扶贫的有效性问题。

（二）精准扶贫的实现方式

精准扶贫它有不同的实现方式，就是我们现在在讨论精准扶贫的时候，很多人以为精准扶贫就只有一种，就是由政府来确定扶贫的对象，由政府来诊断贫困户致贫的原因，由政府来确定通过什么样的方式来帮助贫困农户来解决他们面临的问题。实际上在国际上，不仅仅1杭州精英在线系列课件

http。//www.jy365.net是国际上，包括我们国家扶贫的力度上，精准扶贫或者目标瞄准型的扶贫，实际上他有多种不同的方式，首先，有自动瞄准和直接瞄准两种不同的方式。

1、自动瞄准

自动瞄准就是，比如我的问题是要解决我们计划中或者政策确定中涉及需要解决目标人群的问题，那么我需要采取的方式，我不是直接去把目标人群找出来，并按照解决问题的方式和方法，而是我通过设定只有目标人群才能够受益的这样一些制度安排。通常就是我确定只有目标人群才受益的价格或者贸易条件。通俗点来说，比如说小额信贷，小额信贷实际上它本质上不是精准扶贫的一种方式，但是它通过确定高于市场利率的那种利率，确定比正规商业金融机构更高的费用，这样一些方式把非穷人自动的排除出去，通过这样一些安排，它能够取得一个自动瞄准的作用。

除此之外，我们大家都比较熟悉的，中国叫以工代赈，在其他国家在正规的经济学管理上绝大多都叫公共工程的项目，很多一些大型的基础设施建设过程中，它通过参加项目的劳动者提供相对市场工资率来说工资更低的一个工资标准，这样如果它有条件通过正规的劳动市场来获得就业机会的，他对这样的就业机会他是看不上的，只有那些在劳务市场里面找不到他的工作，所以他们会愿意接受低于市场标准的工资率的工作。也就是说你把工资标准降低一些，你直接受益的对象就恰好是你那些比较贫困的人群，这是一种自动瞄准。

2、直接瞄准

第二种就是直接瞄准，直接瞄准严格来说不仅仅是我们现在所说的扶贫到户的只有一种方式。直接瞄准在层面上有区域瞄准，像我们从1986年开始以来实施的贫困地区经济开发的扶贫方式，我们一直把贫困县当做我们扶贫的目标，我们通过对贫困县提供有关的资金其他资源的扶持，通过提供优惠的政策等等来帮助贫困地区实现更快的发展，这是一种对贫困区域的直接瞄准。我们从2001年开始，我们把扶贫工作往下一道村，那么就是我们把扶贫对象定位为村的时候，贫困村也就是我们直接瞄准的一个对象。当然了，我们更多的是以贫困户作为直接瞄准的对象。从目前来看，我们更多的是把贫困户当做直接瞄准对象，我们精准扶贫的对象现在是以贫困户为主，但并不是说只有贫困户才是精准扶贫的对象。

为了实现直接瞄准，这里从理论上来说有几种不同的方式。第一种通过选择贫困人群比较容易受益的活动、一些行业来进行干预，尽管干预的对象不仅仅局限于贫困人群，但是也为这些领域是贫困人群最需要，最容易进入的，所以他们往往也能够成为目标瞄准的方式。比如初级的医疗卫生，初级的教育，像这样一些活动，所以它不是我们常规的精准扶贫的方

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http。//www.jy365.net式，但是它能够起到让这些政策干预的主要的好处，被低收入人群获取的这样一种效果。当然还有其他一些方式。

（三）精准扶贫的评价方法

精准扶贫或者叫目标瞄准型扶贫，那么它是不是能够有效的实现它预定的目标，也就是我们说一种政策和一种方式是不是精准扶贫，我们需要采取一些比较科学的方法来加以评价和测量。目前为止我们还没有非常成熟的关于精准扶贫的评价指标体系，但是我们可以把精准扶贫的主要的过程作为我们评价的对象，然后来判断我们精准扶贫的实现程度或者精准扶贫的精准程度。一般来说，精准扶贫首先你得确定，确定你的扶贫对象，也就是说你的对象是谁，你的资源是不是有效的配置给你的那个设计的目标人群，接下来就是你这个配置的资源和安排的活动是不是能够解决目标人群他的贫困问题。

对精准扶贫的评价是精准扶贫面临的一个很重要的一个理论和实际问题。判断一项政策、一个项目、一个计划它是不是真的是精准扶贫，我们需要从不同的角度来进行评价。虽然到目前为止，有关精准扶贫评价和考核的严格的科学指标体系还没建立起来，但是我想我们可以从精准扶贫的过程来加以评价，精准扶贫首先你都要精准确定你的扶贫对象，你需要精准诊断扶贫对象的致贫的原因，要把有限的资源精准配置给你的目标人群，能够根据致贫原因、有限的资源来确定精准扶贫所需要采取的干预的措施，然后要对你扶贫干预的结果是不是精准进行评价。

所以从这个意义上来看，我们评价一项政策的干预和计划的是不是有精准扶贫的效果或者精准程度，那么可以考虑这么几个方面，从对象识别方面我们可以看以这个地方或者是这个项目把真正的贫困户中多少的比例给识别出来了，比如说你这个地方事实上可能存在100个贫困户，但是通过你这个项目，通过你这个扶贫规划，你真正识别了80个贫困户出来，那么你的贫困户识别的精准率就80%，同样的，你的扶贫资源，假如在某一个村或者某一个县，它有一定数额的扶贫资金，那么你这个扶贫资金直接用于或者让贫困户受益的资金比例就可以当做你扶贫资金分配的精准的一个考核指标。最后经过扶贫以后，真正的贫困户有多少比例最终脱贫了，就是那个脱贫的精准比例。

二、精准扶贫政策产生的背景

刚才简单介绍了我们在精准扶贫的一些最基本的概念和评估的方法。从中国的扶贫历史来看，我们国家实际上从1986年大规模的扶贫以来，我们一直是在探索和总结磨合使扶贫3杭州精英在线系列课件

http。//www.jy365.net关于扶贫对象脱贫的一个考核指标和考核办法，这个办法实际上主要解决在全国范围内如何有效地来考核评价贫困户、贫困村和贫困县脱贫这样一个情况。那么在这里面实际上我觉得扶贫考核的精准实际很大程度上需要同步关注几个方面的问题，比如首先当然是需要指标了，扶贫对象他家庭的收入是不是稳定地高于扶贫的标准，这是最基本的，如果扶贫对象摆在桌面上的收入都要低于全国的扶贫标准的话，那么他无疑他是没有脱贫的，但是首先这个收入计算很复杂，另外这个收入由谁来算，就是你说他脱贫了，他说他没脱贫，这种情况怎么办。这个精准脱贫的考核办法中就提出了，需要有一套程序，它包括贫困户申请了，然后村委会认定，能够在村里面张榜公布，能够由乡政府初评，能够报县一级来审核，这需要一套程序，这个程序是非常重要的。

也就是如果我们为了完成上面制度定的那个脱贫任务，能够随意的宣布张三李四脱贫了，那么很可能就出现一个数字脱贫的问题，那么在这个办法里面实际上强调了精准脱贫认定的程序和标准，标准当然固然重要，但我觉得程序同等重要甚至更重要的，如果我们在扶贫对象脱贫认定的上面弄虚作假，那么很可能我们的脱贫就是一个数字游戏，也就是所谓的数字脱贫了。

精准扶贫是一个还在路上的一个过程，也就是我们30年的扶贫在不断的探索和总结我们的扶贫方式，这几年我们在提出精准扶贫以后，我们各地也通过自己的实际情况也总结了适合各地条件的精准扶贫的方式方法，国家层面在总结各地实验和探索的基础上，也制定了一些全国性的有关的制度、标准以及组织管理办法，所以相信经过几年的进一步探索，我们的精准扶贫有可能能够取得更大的进步。