《农村贫困转型与精准扶贫探索》

农村贫困转型与精准扶贫探索

摘要。精准扶贫是提升扶贫工作绩效的重要措施，是全面建设小康社会的重要战略。随着经济社会快速发展和城乡关系的转变，农村贫困的内涵、生成逻辑变化明显，呈现贫困结构化、治理复杂化、生成消费性等特征，农村贫困正处于转型状态，这给贫困人口的精准识别、分类考核、监督管理、贫困治理等带来一定的挑战。新时期精准扶贫要切合农村实际，优化扶贫的政策导向，完善精准扶贫的体制机制，构建起应对农村贫困转型的有效路径。

关键词：反贫困；贫困转型；精准扶贫；治理体系；农村社会；全面建设；小康社会

精准扶贫是对农村扶贫的发展与完善，是农村社会发展到新阶段的创新措施，符合中国国情和农村社会实际。随着国家扶贫攻坚战略的持续推进，精准扶贫作为重要举措，在扶贫体系中日益深化和完善。同时，也要看到随着经济社会的快速发展，贫困人口的结构及其致贫的成因都在发生变化，贫困的相对性、贫困的结构化及贫困生成的消费性等问题凸显，农村贫困正在发生转型。能否敏锐地把握住这种变化，并将其转化为精准扶贫的政策内容，将会对国家扶贫工作的实践效果产生极大影响。可以说，新时期的精准扶贫如何有效应对复杂的乡村社会和贫困转型问题，真正实现扶贫的“精准”、有效，让资源更加科学有效配置，是必须深入研究和探讨的问题。为此，本文将从精准扶贫的内涵出发，结合农村社会贫困转型实际，找出精准扶贫的实践困境，探索科学有效的推进措施。

一、精准扶贫的内涵与农村贫困转型的特征

（一）精准扶贫的内涵

２０１４年初国家出台了《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》，明确了开展精准扶贫的要求和任务，为扶贫工作提供了指导思想和方向。精准扶贫开始作为一项战略全面推进，而精准扶贫的理念是借鉴广东省扶贫“双到”工作的经验［１］。就是要规划到户、责任到人，从区域扶贫到村到户，扶贫资金瞄准对象更加具体。但是也要看到由于各地区经济社会发展水平存在差异，各地区需要结合地方实际制定相应政策，这样就必须深入理解精准扶贫的内涵和要义，从而对精准扶贫进行准确把握和理解。目前，对于精准扶贫的报道和宣传虽然较多，但是从学术层面进行的剖析和解读相对不足，尤其是结合乡村现实的研究还很不够，这使得精准扶贫的理论与实践存在一定的脱节。要更好地推进政策的制定和实践，必须结合国情和农村实际，对精准扶贫涵义和价值进行探讨。从学界已有研究看，王思铁认为：“精准扶贫是粗放扶贫的对称，是指针对不同贫困区域环境和贫困户状况，运用科学有效程序对扶贫对象实施精确识别、精确帮扶、精确管理的治贫方式。”［２］陆益龙提出：“精准扶贫战略就是把农村地区人均年纯收入低于２３００元的农户作为明确的扶贫对象，并在２０２０年要让这一贫困人群实现脱贫。”［３］吴敏指出：“精准扶贫就是在严格依据相关标准的判别后，有效识别真正符合标准的贫困村和贫困人口，帮助其脱离贫困的过程。”［４］董家丰则认为：“精准应是扶贫对象、扶贫措施与效果的精准。”［５］精准扶贫是在农村扶贫开发中实施精确识别、联动帮扶、分类管理、动态考核以及配套措施的减贫、治贫方式［６］。上述研究从不同层面对精准扶贫内涵进行了剖析，明确了精准扶贫的概念、程序和目标，为本研究的开展提供了基础。本文认为，就内容而言，精准扶贫主要包括精确识别、联动帮扶、分类管理和动态考核四个方面的内容，具体而言，就是严格规范扶贫程序和标准，充分考虑地区经济社会发展水平和贫困现状，对贫困村、贫困户进行精准识别，开展联动帮扶和分类管理，形成动态的准入和退出机制，并对扶贫做出精准考核的过程。就目标而言，精准扶贫就是实现扶贫资源最优化配置，确保扶贫项目到村、到户，实现扶贫的高效化、精细化，以真正解决扶贫项目不到位、扶贫资金使用效率低的问题，切实推动贫困地区和贫困人口的脱贫致富。从中国扶贫工作开展的实践来看，经过几十年的努力和调整，扶贫工作取得了巨大成就，同时贫困人口的数量仍然巨大。到２０１４年中国仍然有７０００万多的贫困人口，而且扶贫工作也存在一些困难和不足。在扶贫资源大量输入和扶贫工作不断精准化的同时，贫困的治理绩效没有同步提升，贫困人口对扶贫资源的依赖性过强，部分体现了对于扶持主体可行能力的否定［７］，逐步导致扶贫对象出现“由于扶持带来的不努力改善自身生计水平的集体负向激励”［８］，贫困人口主动脱贫的能力和意愿都不足，而且自利观念加重，有些贫困县经过多年的帮扶发展，已经脱贫致富，但是为了获得更多的项目，仍然不愿意摘下贫困县的“帽子”。有些贫困农户已经脱贫，也仍然享受各种扶贫“待遇”。随着中国农村社会的快速发展以及市场经济、消费主义等现代性因素的进入，农村社会结构和农民分层快速变化，农村贫困领域转型特征明显，农村贫困人口的数量是从统计数据中测算而来，还难以准确对照，贫困人口的致贫原因、帮扶措施和效果也都没有详细掌握，而且存在贫困农户脱贫后返贫的现象，这都给精准扶贫带来一定的挑战。

（二）农村贫困转型的特征及成因

１.农村贫困内涵的相对性新中国成立后，由于城乡二元结构的存在，农民流动性较弱，长期从事农业生产，人均耕地不足，加上天灾人祸，有些农户陷入贫困之中，这是一种绝对贫困，是温饱都难以解决的贫困。２００７年相关数据统计，中国农村绝对贫困人口在１４７９万左右。随着国家经济水平的提高，农业税的取消以及城市对农村的反哺，２０１１年国家在《２０００年中国人权事业的进展》白皮书中提出，中国农村贫困人口温饱问题已经基本得到解决，这就意味着农村贫困人口已经从绝对贫困转向相对贫困。２０１１年国家开始设定贫困线，标准为２３００元，农村贫困人口增加值１.２８亿，其中绝大多数都是相对贫困人口。经过五年的扶贫攻坚努力，２０１６年国务院新闻办公布了《国家人权行动计划（２０１２－２０１５年）》，指出中国农村贫困人口减少６６６３万人，国家扶贫标准由２０１０年的２３００元动态调整为２８５５元，部分省的扶贫标准也高于国家标准。这意味着贫困与国家、区域经济发展水平和收入水平密切相关，当前的贫困已经成为一种相对的贫困，贫困性质发生了根本性变化，政府的认定不再是绝对生存性的贫困，而包含了更多生存基础上的发展性贫困。目前来看，在贫困人口的总量中，相对贫困人口所占的比例非常大，也是扶贫工作的主要对象。扶贫工作的有效开展使得绝对贫困人口减少，扶贫线的制定使贫困内涵发生改变，相对贫困成为治理目标，但是相对贫困也给扶贫识别带来了一定的难度。同时，随着贫困差异度的缩小，也容易带来对扶贫资源争夺的现实问题。２.农户贫困地位的结构化目前，农村贫困转型最明显的特征就是贫困地位的结构化，这意味着农民长期处于贫困状态，没有可以运用的途径、资源摆脱贫困，从而也陷入了结构性贫困的陷阱。从学术层面来看，结构性贫困是指一定区域内在外部条件相同的条件下，农民家庭（农户）之间因人口结构、劳动力结构、婚姻结构、收支结构、生产条件结构等不同而产生的贫困［９］。这就意味着贫困农户会长期限制在某个空间和场域内，难以有效实现流动和突破，固化了贫困人口的身份、地位和认同，结构也因此会长期存在，并由此带来更多不利的因素。由于先天性或者初始性的不平等，他们很难与精英群体进行竞争，获得资源的机会也必然不均等，农民的相对收入在不断提升，绝对的差距却在不断增大。处于结构性贫困中的农户不仅经济收入低，而且在乡村生活中由于消费能力不足，被邻里看不起，在精神、价值和思想上都受到冲击，他们在村庄中缺少话语权，成为村庄中的边缘人群。虽然处于结构性贫困中的农户数量较少，但他们是乡村社会的重要组成部分，是今后扶贫工作的重点对象。采取有效措施，化解结构性贫困，实现农民的有效流动，改变目前的贫困身份，对实现乡村社会稳定、全面建设小康社会具有重要意义。３.农村贫困的治理化贫困也是农村社会的重要组成，是乡村治理的重要内容，一直以来贫困与治理都难以分开。从政策的演进来看，中央和基层政府的贫困治理也在不断调整和深化。新中国成立后主要是通过国家宏观调控来解决贫困，依托强有力的行政力量和基层治理组织，让资源在乡村内部不同群体之间合理配置。这个时期的扶贫处于国家管制阶段，扶贫资源在国家的调控下配置，并以农民劳动改变地位和身份，使贫困人口能够有效流动，以抑制结构性贫困的出现。改革开放后，扶贫工作专门化，并鼓励社会力量参与扶贫，国家建立了专门的扶贫机构，并实施了村民自治制度，让农民参与到扶贫工作中。这个时期外部资源不断输入，财政下乡、项目下乡等措施协同推进贫困治理，形成了中央、地方和村民三层治理格局，贫困治理呈现出主体多元特征。实际来看，由于村民自治处于探索阶段，社会参与机制和模式不成熟，扶贫工作主要还是依靠行政力量推进，国家管制的规则依然很强，农户对于扶贫项目缺少发言权，扶贫项目的针对性不强，资源的散耗问题明显。而步入新世纪以来，由于行政资源治理成本的增加和治理绩效的不足，国家开始吸纳社会力量参与帮扶和监管，包括企业、社会组织和知识分子等等，扶贫纳入了社会治理的视野，尤其是精准扶贫战略的实施，贫困进入了治理范畴，成为政府、社会和农民个体共同努力的事情，扶贫参与的主体越来越多，扶贫的政治性增强，受到全社会的高度关注，扶贫不仅是解决经济贫困的手段，也是维护基层社会秩序和推动乡村发展的重要措施。同时，也要注意参与主体的多元使扶贫治理复杂化，尤其是扶贫要在乡村社会内运行，且已经嵌入到乡村之中，而这个时期合村并镇、村庄撤并、市场经济进入等让乡村社会发生巨变，其中存在诸多不确定因素，这使得贫困治理的风险和难度增大。４.农村贫困生成的消费性对于传统乡村社会而言，贫困农户的生成多源于先天性疾病、自然灾难等等。传统社会的农民注重财富的积攒，财富生产和使用多在乡村内部，由此也就具备了抵抗各种风险的基础能力。而随着村庄边界开放，人口流动增加，市场经济的冲击加速，消费主义深刻影响着农民，使得他们的消费观念发生了巨大变化。农民更加注重攀比、竞争，消费的即时性、非理性问题突显，尤其是年青一代，他们希望获得即刻的享受，对于未来预期少，更加注重当下，无论是务农还是务工收入都少有积攒。这种非理性的消费也刺激了村庄内部的面子竞争，消费能力强者才有身份、有地位，才能够展现自我价值。对于年轻农民而言，他们不愿务农，务工收入基本用于消费，长年务工却极少有积蓄，尤其是在社会保障不健全的情况下，任何的天灾人祸都使得他们陷入贫困之中。这是一种消费带来的贫困，是价值异化之后的贫困，严重削弱了农民的生存安全和可持续发展能力，也增加了贫困生成的风险。贫困生成原因的变化，给扶贫工作带来一定难度，河南、四川一些地区把扶贫资金直接分给农民，让农民能够根据实际需要开展一些项目，而有的农民直接拿去打牌、喝酒，非理性消费直接耗散了扶贫资源。针对这种情况，政府又通过分发牛羊等，让农民能够通过养殖来改变贫困，但是有的农民即刻拿到市场上卖掉，而不是用于扩大生产。由此来看，由于缺少规制和引导，消费充斥乡村社会，消费主义让农户缺乏长远考虑，即使短期脱贫也会再次返贫，扶贫工作应该充分考虑到消费贫困的问题，通过分类施策、制度防范、价值重建等多重策略，改变农民的消费观念，从根本层面杜绝贫困的生成和反复。

二、精准扶贫实践的乡村困境

精准扶贫作为新时期的扶贫战略，要直面农村贫困的转型的挑战，贫困转型使得贫困识别难度增大、贫困治理复杂化、扶贫效应的短期化等问题突显，这给扶贫工作带来一定难度，也考验着扶贫工作者的智慧。

（一）贫困识别的有效性困境

贫困人口的识别是精准扶贫的前提和基础，只有将真正贫困的人口识别出来，才能针对性地制定帮扶对策。精准识别是一项复杂的工作，贫困识别主要由贫困测量和对象认定组成，农村绝对贫困人口较少，他们也是村民公认的贫困户，是扶贫必须覆盖的对象，识别相对容易。实际是，贫困测量要面对多数相对贫困人口，这些农民经济状态差别不大，都处于村庄中的一般水平，村民也普遍认为“村里条件差的好的就那几户，大部分家庭都差不多”，村民在收入水平、健康状况、教育、衣食住行等方面差异较小，如何进行综合测量，指标的设计怎样确保精准，这都考验着扶贫工作。即使能够进行测量，也要面对乡村脆弱的社会关联以及复杂的乡村生态环境，需要避免部分农民通过上访、闹事等极端行为争夺扶贫资源，这会破坏村庄秩序，给扶贫工作开展带来困难。同时，贫困农户的识别要依托基层组织开展，在相对贫困的状态下，村组干部常常会优先考虑亲戚、朋友，由于贫困差别极小，对关系户就难以辨别。“关系户”“上访户”的纳入，会降低精准扶贫的合法性，弱化扶贫工作的群众基础，这也是当前贫困治理亟待解决的难题。

（二）贫困治理复杂化的困境

要消除农村社会的结构性贫困，使边缘化的贫困人口脱贫致富，就要完善资源配置的制度和机制，自由和机会是由主要制度的规范确定的，收入和财富的分配也是由它们调节的［１５］。因此，必须加快保障农民生存和发展权利的制度改革，实现资源的均衡配置和合理流动，让贫困人口改变结构困境，增强贫困人口的内生转型能力，实现贫困人口的有效脱贫。一是完善教育扶贫制度。教育素质低是导致农村贫困人口难以脱贫的重要原因，扶贫工作要高度重视对贫困人口的教育资源投入，健全学生资助体系，将精准扶贫家庭的在读子女全部纳入资助范围，从学前教育到高等教育的全程脱贫资助，确保贫困家庭学生都能上学，即使家庭已经脱贫，也要继续对其子女进行同一学段的资助。同时，完善贫困家庭年轻劳动力的免费职业培训制度，可由村组推荐贫困家庭子女到城市接受免学费的职业教育，通过技能培训提升贫困家庭的自我发展能力，让贫困农户实现就业转移，增加获得财富的机会，提升贫困人口的脱贫能力。二是推进农村社会保障制度的改革。目前，城乡户籍制度虽然已经逐步改革，但是养老保险、医疗制度等还存在差异，对于社会养老保险要做好规划引导，推动城乡养老保障制度的整合，逐步提高农民的基础养老金，破除因为城乡二元分割带来的公共服务差异。对于城乡合作医疗，要克服因为城乡差异而分设政策，消除城乡在保障分设、管理分割、资源分离等方面的障碍，化解城乡之间的差距，实现城乡居民在资源共享上的公平、公正。三是统筹推进城乡救助体系和扶贫政策。要推动城乡社会救助制度的一体化建设，逐步取消差别化的政策分割，让城乡居民共享经济发展成果。推动社会救助制度与扶贫政策的有效衔接，尤其是要做好医疗、教育、就业等专项救助制度与扶贫政策的衔接，发挥农村低保的“兜底”作用，提升专项政策的扶贫水平。同时，要注意避免重复性、福利捆绑式救助，使得救助资源和扶贫资源能够合理配置。

（四）构建精准扶贫的有效模式

以往扶贫中政绩思维的存在，使精准扶贫效应的持续性较弱，出现扶贫资源浪费、脱贫后返贫等问题。为此，必须把精准扶贫作为一项系统工程，建立长效化的扶贫模式。一是帮助贫困人口树立正确的价值观。贫困人口由于长期处于贫困状态，在村庄中的身份和地位较低，在公共事务中缺乏话语权，价值观异化问题突出。因此，要支持他们参与村庄公共事务和社会活动，在与群众互动中提升在村庄生活中的主体感和价值体验，树立积极的价值观和人生观，增强他们寻求自我发展和改进的动力。同时，可以采取各类宣传、教育和引导的方式，逐步改变贫困人口落后的消费观，更加注重财富的积累和使用，着眼于长远和未来的发展。二是探索有效脱贫的内生路径。充分挖掘贫困地区的经济、文化等领域的潜在资源，实施“公司＋基地＋贫困户”“合作社＋贫困户”等模式，引导农户参与生产、经营获得劳动报酬，或者通过扶贫资金入股、土地入股等方式获得股份分红。由此，通过各种灵活、有效的形式，把潜在资源转化为发展的能量，带动、引领和推动农民脱贫致富，使扶贫效应常态化。三是提升扶贫项目的绩效。项目扶贫是扶贫工作的重要组成部分，是提升农村可持续发展能力的重要手段，但是由于项目扶贫中信息不对称、精英俘获等问题的存在，扶贫的效果并不理想。因此，项目扶贫要充分结合农村发展的现实与农民的需要，因地制宜配置扶贫项目，有效带动贫困地区经济社会的发展。同时，对依托农业进行的扶贫项目，要加强对后续资金、技术的支持，提高扶贫项目执行的绩效，确保项目扶贫的可持续性。