《对成都试验区及四川省级试点市统筹城乡综合配套改革试点情况的初步分析与思考》

对成都试验区及四川省级试点市统筹城乡综合配套改革试点情况的初步分析与思考

摘要。设立国家统筹城乡发展综合配套改革试验区，对重大政策措施先行试点，其意义非常重大;四川省选择不同发展阶段、不同类区的地级市作为省级试点市，这对推进四川整个区域统筹城乡工作的开展也具有同样的意义。试点地区担负着“先行先试，超前探索”的历史重任，机遇和风险并存。本文就成都试验区及四川省级试点市开展统筹城乡综合配套改革试点的进展情况、特点、试点中初步发现的问题以及推进统筹城乡综合配套改革试点等做出分析和思考。

关键词：成都试验区;四川省级试点市;统筹城乡综合配套改革

中图分类号：f120。3文献标识码：a文章编号：10070175-052007年6月7日，国家发展和改革委员会下发《国家发展改革委关于批准重庆市和成都市设立全国统筹城乡综合配套改革试验区的通知》（发改经体〔2007〕1248号），明确：国务院同意批准设立成都市全国统筹城乡综合配套改革试验区（以下简称成都试验区）。国家试验区设立之后，2007年7月5日，四川省亦比照中央的作法，在四川统筹城乡综合配套改革专题会上，将自贡市、德阳市、和广元市三市确定为统筹城乡综合配套改革省级试点市。试点地区担负着“先行先试，超前探索”的历史重任，机遇和风险并存。本文试就成都试验区及四

川省级试点市自贡、德阳、广元开展统筹城乡综合配套改革试点的几个问题做出分析和思考。

一、成都试验区及四川省级试点市统筹城乡综合配套改革试点进展情况及特点

1.领导重视，有组织保障，试点工作进展顺利从试点的总体推进情况来看。四川省委、省政

府高度重视成都试验区及四川省级试点市统筹城乡综合配套改革试点工作，成立了专门的统筹城乡发展暨推进综合配套改革试点领导小组，省委书记、省人大常委会主任杜青林同志亲自担任该领导小组组长。小组自成立以来开展了以下工作：一是研究提出了推进成都试验区和全省统筹城乡综合配套改革的初步意见，经省政府第123次常务会审议通过;二是研究形成了《关于开展统筹城乡综合配套改革试点工作的实施意见》，已正式征求省直有关部门和各市（州）的书面意见，现已定稿待批;三是提出了统筹城乡发展改革6个方面的理论创新问题和10个方面的实践探索问题，制定了课题研究方案，现课题已分解到近20个省直部门、大专院校、研究机构进行专题研究;四是会同成都试验区和省级试点市，抓紧研究制定总体实施方案，目前成都试验区及四川省级试点市的试点总体方案已定稿并分别报请国家发改委和省发改委审批;五是围绕成都试验区和省级试点市统筹城乡发展改革，组织研究支持体制机制创新的政策措施，正在广泛征集省直有关部门的意见，同时初步明确了需要向国家争取相关政策的部门责任和工作方式;六是向国家发改委汇报成都试验区建设和省级试点的工作进展情况，争取进

一步支持和帮助。

2.各试验区、试点市反应迅速，态度积极，目前试点总体方案已编制就绪.从成都试验区的情况来看。这次设立的成都市配套改革试验区，是国家战略层面上设立的以城乡统筹为重点的综合配套改革试验区，根本目的在于逐步建立较为成熟的社会主义市场经济体制，基本形成强化经济发展动力、缩小城乡区域差距、实现社会公平正义、确保资源环境永续利用以及建设社会主义新农村的理论架构、政策设计、体制改革及经济发展、社会和谐的综合模式，走出一条适合中西部地区的发展道路。对成都试验区的总体要求是：勇于在改革“深水区”领航，努力成为统筹城乡科学发展的先行样板，区域协调发展的成功典范，构建和谐社会的示范窗口，并辐射带动周边地区更好更快发展。为推进试验区的工作，成都市重点开展了一下工作：一是集中力量研究制定推进试验区建设的意见;二是以“全域成都”理念研究编制新的城乡规划;三是全力以赴抓好“三

新”突破;四是对区（市）县统筹开展有针对性的检查指导;五是在一些重点领域创造条件启动改革。四川省级试点市统筹城乡配套改革的推进对全川的城乡统筹具有示范意义，三市在广泛、深入调研的基础上，初步提出了试点的主攻方向重点。自贡市的主攻方向一是抓快速启动，在建立推进机制上下功夫;二是抓宣传发动，在推动思想解放上下功

夫;三是抓方案制定，在理清工作思路上下功夫;四是抓先行先试，在实施重点突破上下功夫。德阳市除了高度重视，健全组织机构外，还深入进行调研，编制实施方案。其统筹城乡方案内容一是统筹城乡奋斗目标;二是统筹城乡发展规划;三是统筹城乡产业发展;四是构建新型城镇体系;五是统筹城乡基础设施建设;六是统筹城乡社会保障和公共服务;七是统筹城乡生态建设和环境保护。广元市一是成立领导机构，强力推进各项工作，为统筹城乡配套改革试点提供组织保障;二是营造统筹城乡综合配套改革的浓厚氛围;三是深入调研，明确统筹城乡综合配套改革试点主攻方向和重点，提出了切实可行的改革举措;四是积极争取推进统筹城乡综合套改革试点的政策支持;五是科学谋划编制统筹城乡综合配套改革试点总体方案，立足尽快启动，全面推进各项改革试点工作。至9月中旬，成都试验区和四川省三个省级试点市的统筹城乡综合配套改革试点总体方案已编制完成，待审批后将在第四季度开始实施。

3.各试验区、试点市积极探索，有所创新.”试点”二字，决定了统筹城乡综合配套改革无

先例可循，必须在理论和实践上探索、突破。创新是统筹城乡综合配套改革试点的动力来源，也是统筹城乡综合配套改革试点是否成功的关键。试验区、试点市的确定极大地激发了四川各地干部和群众的创新热情，无论是理论层面还是实践层面都出现了很多可喜的变化和成果。在城乡一体的规划方面，成都试验区在2007年7月召开的中共成都市十一届二次全委（扩大）会议上，就明确提出了“全域成都”概念。“全域成都”是一个比较宽泛的概念，从规划上来说，是要把成都1.24万平方公里的区域看成是一个整体进行统一规划，并按规划统一建设，逐步形成“一城两带四基地六走廊”（一城即中心城，两带即龙泉山脉和龙门山脉，四基地即高新技术产业基地、现代制造业基地、现代服务业基地、现代农业基地，六走廊即中心城-华阳-正兴、中心城-双流-新津-蒲江、中心城-温江-邛崃、中心城-郫县-都江堰、中心城-新都-青白江-金堂、中心城-龙泉）的格局。四川有研究者（李后强，韩毅，2007）认为该发展格局是城市经济和社会“自组织演化”的结果，符合科学发展规律，是一种典型的“海星模式”。“海星模式”将对成都产生的影响突出地表现为“吸纳生长效应”：成都城市的发展，除了自身市场和人口推动，特别是工业化的牵动外，还需像海星般善于吸收养

分。因此，成都的城乡一体化也要可持续性地对周边区县进行反哺和培育，吸纳其先进的东西，成为自身必要的养分，再带动周边区县的发展，复制更多的“卫星城”和“副中心”。此外，根据海星的再生复制效应，六走廊各区域将形成六边各自完整和清晰的定位。构思中的“全域成都”将形成一个中心城、14个新城（新城将在现在的14个郊区市县基础上发展起来）、306个镇、约600个中心村、约3000个聚居点的五级城市结构。在功能区划上，“全域成都”的规划借鉴了北京的一些做法，考虑将全市分为城市功能核心区、城市功能拓展区、生态功能优化区等三个分区。其中，城市功能核心区，是城市科技、金融、商贸、文化等核心功能的主要承载区，包括现在的中心城及以后发展起来的新城。城市功能拓展区，是工业、农业和新城建设的承载地区。生态功能优化区主要指生态涵养、发展旅游业的片区。虽然“全域成都”的城乡体系目前还在研究之中，体系的叫法上还没有形成定论，但无疑这个概念的提出为试验区的规划指明了方向。四川省级试点市德阳市也结合区域的地理特点，提出了建设“一中心多片区”组团城市群的新型城镇体系构想，同时抓好农村新型社区建设;自贡提出要优化“一圈一带两片”空间布局;广元则以“全域广元”的理念进行规划，打造“一核一圈四翼”的重要支撑点。在最为敏感的土地政策方面，此前重庆已正式出台政策，允许

以农村土地承包经营权出资入股设立农民专业合作社。成都虽较为谨慎，但也明确将积极推动农村集体土地资本化，进一步探索集体建设用地使用权流转办法和健全农村房屋所有权登记流转制度等。省级试点市自贡也提出创新土地管理制度，实施土地综合整理、城乡建设用地增减挂钩试点，创新集体土地流转途径和管理办法，建立农村集体土地使用权和房屋所有权交易市场，引导集体土地集中规模经营、合理利用。德阳市也积极探索农村集体土地流转，建立农村集体土地使用权交易市场，积极探索农村集体建设用地折价入股参与基础设施及工业项目建设的新途径。在发展的思路方面，广元市进一步审视市情，认为该市区别于成都、德阳、自贡等试验区、市，城市不强，农村不富，小城市带大农村特征明显，尚处于工业化初期起步阶段，发展不快、发展不足、发展滞后仍是经济社会发展所面临的主要矛盾和问题。在明晰了本市经济社会发展的阶段性和区域性特征后，进一步明晰、调整并完善了重点领域和关键环节的改革思路。

二、对试点中初步发现问题的分析

从总体上看，试点地区在短时间内取得积极进展，但也存在一些问题。

1.相关试点的统筹协调问题.成都市作为国家统筹城乡综合配套改革试验区，而德阳、自贡和广元三市则是四川省级试点市，国家级与省级之间的政策难免会出现冲突，因此彼此之间如何加强相互协调与合作统筹相关政策是目前的一个重要问题。此外，省级试点市中的德阳、自贡两市和部分市级试点县（市、区），同时承担了新农村建设或扩权强县等相关试点，工作任务重，统筹协调难度大，这些地区如何进行统筹协调也是一个必须解决的问题。下一步应该将相关试点结合起来，统筹推进，促进区域融合互动。

一、思想重视较容易做到，而思想解放则需要魄力。

二是组织保障。专司城乡统筹的领导小组及其办公室目前在四川省和各试验地区大都已建立，但建立贯穿到基层的落实城乡统筹的层级网络组织体系，鼓励创办各种为统筹城乡服务的非政府组织等还需进一步推动。三是干部保障。有学者建议打破现有格局，在市委市政府层面组织强有力的协调班子，将对城乡统筹实验有较深理解的干部提拔到领导岗位，加大与中央政府有关部委、沿海地区干部交流的力度，针对城乡统筹实验制定专门的考核体系，加强对各级

干部的考核力度。此外，应充分利用现有的研究和培训资源，如各级党校，特别是省委党校、省行政学院加大对统筹城乡的理论和政策的研究和培训力度。四是政策保障。如尽可能争取中央政府进一步的政策支持，与有关部委联合有针对性地开展有关政策创新实验和试点，有步骤、成系统地在市委和市政府层面出台统筹城乡新政策，鼓励区县政府大胆进行新政策探索等。