《我国农村金融扶贫法律制度的变迁、检视与创新》

我国农村金融扶贫法律制度的变迁、检视与创新

摘要。加快农村金融扶贫法律制度创新，是我国农村扶贫攻坚决战阶段推进精准扶贫精准脱贫战略实施的要求。从法制变迁视角分析我国农村金融扶贫法律制度所取得成效与存在缺失，是推进其完善与创新的重要进路。我国农村金融扶贫法律制度大致经历了产生与形成、全面发展与勃兴、现代性转型与优化三个阶段。其取得了许多现代性成效，也存在与农村金融扶贫现代性发展不适应的缺陷。为优化农村金融助推精准扶贫脱贫战略功能与推进农村金融法治发展，应从创新规制理念、优化立法保障体系和构建农村弱势群体金融权利倾斜配置制度、扶贫激励与约束制度、风险控制制度及扶贫实施保障制度等方面，继续推进农村金融扶贫法律制度创新。

关键词：农村精准扶贫；农村金融扶贫法律制度；制度创新；农民金融权利

中图分类号：d922.280.4文献标志码：a文章编号：1002-7408（2016）06-0020-05

农村金融扶贫旨在面向农村弱势群体提供信贷、保险等金融服务，保障其生产型金融需求，以提高农村贫困群体及农村自我脱贫能力。作为扶贫开发重要方式，农村金融扶贫提高了扶贫的精准性、有效性和持续性，因而被普遍作为现代扶贫开发的重要方式和支持机制。1974年，穆罕默德。q尤努斯创办的孟加拉乡村银行就专为农村贫困者提供小额信贷支持。目前，我国农村金融扶贫主要形式有政府贴息贷款、小额信贷扶贫、非政府组织信贷扶贫、农业保险扶贫等。我国农村扶贫要实现到2020年7000万贫困人口如期脱贫的战略目标，就必须加强扶贫力度与创新扶贫机制。农村扶贫开发离不开有效的金融支持保障。农村金融扶贫虽在我国扶贫开发战略中地位日趋重要，但是，从现状看，其仍存在瞄准对象偏差、供需脱节、非持续性、资金不足、效率低下等突出问题。究其原因，一个重要方面在于作为其重要保障的金融扶贫法律制度不完善。推进农村金融扶贫法律制度创新是破解问题的基本进路。

从法制变迁视角分析我国农村金融扶贫法律制度所取得现代性成效及存在缺失，是推进其完善与创新的重要进路。目前，国内学者多从经济学、管理学等层面研究农村金融扶贫，鲜有从法律层面研究，更没有从法制变迁视角研究农村金融扶贫法律制度的。基于此，笔者立足于社会主义法治国家建设与精准扶贫脱贫战略全面推进时代背景，在全面分析我国农村金融扶贫法律制度发展变迁轨迹、得失的基础上，提出推进其完善与创新的基本路径，以期为推进我国农村金融扶贫法律制度创新、优化金融扶贫功效发挥、推进农村精准扶贫脱贫战略实施提供有益的对策建议。

一、我国农村金融扶贫法律制度的变迁轨迹

我国农村金融扶贫法律制度发展变迁深受农村扶贫开发政策与农村金融发展政策的双重影响。我国农村扶贫开发战略经历了以区域瞄准为主、以贫困村瞄准为主、以贫困户瞄准为主三个发展阶段。作为农村扶贫开发重要方式的金融扶贫法律制度，也大体经历了产生与形成、全面发展与勃兴、现代性转型与优化三个时期。

（一）产生与形成时期（20世纪70年代末-2000年）

20世纪70年代末，我国全面推进了以土地经营制度改革为核心的农村经济体制改革，从而极大地激发了农民的生产积极性，释放了束缚已久的农村生产力，有效促进了大部分农村脱贫致富。但是，“一些深山区、石山区、荒漠区、黄土高原区自然条件恶劣地区，经济社会发展依然困难重重，贫困问题突出。”[1]这些地区大多数位于经济发展相对落后的中部和西部山区，主要包括东部的沂蒙山区、中部的武陵山区、西部定西干旱山区、西海固地区等18个集中连片的贫困地区，而全国农村的绝大多数贫困人口也大部分分布于上述贫困地区。[2]农村经营体制改革对这些落后地区脱贫作用有限，脱贫致富道路依然艰难。加之，随着绝对贫困人口的大幅度减少，解决剩余贫困人口的温饱问题成为农村扶贫攻坚的关键所在。因此，瞄准农村贫困区域，解决贫困人口温饱问题成为该时期国家扶贫开发战略的重点。随着区域扶贫开发战略的推进，金融对扶贫开发支持作用不断突显，金融扶贫法律制度开始出现与逐步形成。1979年9月，中共十一届四中全会通过的《关于加快农业发展若干问题的决定》首次提出了“国家要有计划地发放专项长期低息或微息贷款。为了适应发展农村信贷事业的需要，中国农业银行应当积极做好农村的信贷工作”的加强农村金融扶贫工作的重要决定。1993年8月，国务院《关于同意设立少数民族地区乡镇企业专项贴息贷款的批复》规定设立少数民族地区乡镇企业专项贴息贷款制度。同年，《中国农业银行少数民族地区乡镇企业贴息贷款管理暂行办法》规定贴息贷款的对象“主要是乡（镇）、村办企业，乡（镇）、村各种形式的联营企业和企业集团，乡（镇）、村与外商合作合资企业等”。1993年7月制定的《农业法》首次系统规定了农村信贷扶贫、农业保险扶贫的措施与制度。1994年3月，国务院颁布的《国家八七扶贫攻坚计划（1994-2000）》进一步强调了金融扶贫的重要作用，并规定了“适当延长开发周期长的项目的扶贫信贷资金使用期限，调整国家扶贫资金投放的地区结构；国有商业银行，每年要安排一定的信贷资金，在贫困地区有选择地扶持一些效益好、能还贷的项目”等具有针对性的金融扶贫政策与制度。1994年4月，国务院制定了《关于组建中国农业发展银行的通知》，决定建立中国农业发展银行，实现农村政策性金融与商业性金融分离，从而为强化政策性金融在农村扶贫开发中的主导作用奠定了基础。1995年6月的《保险法》第186条首次明确规定“国家支持发展为农业生产服务的保险事业”，为建立中国特色农业保险制度，发挥农业保险扶贫开发功能提供了法律依据。

（二）全面发展与勃兴时期（2001年-2012年）

区域扶贫开发战略的推进，使得我国农村贫困人口大幅度下降。剩余贫困人口主要集中于村庄而非贫困县，而区域瞄准模式使得部分农村贫困人口难以得到有效扶持，影响到扶贫对象的准确性和扶贫脱贫成效。中共十五届五中全会指出，从新世纪开始，我国进入了全面建设小康社会发展时期。为此，我国调整了扶贫开发政策，在继续将西部集中连片地区作为扶贫开发主战场基础上，贫困村成为新时期扶贫瞄准的重点对象。而加强扶贫瞄准对象的金融支持与加强相关法律保障制度建设成为该时期农村金融扶贫的基本内容。2001年6月，国务院《中国农村扶贫和开发纲要（2001―2010年）》提出“继续安排并增加扶贫贷款，积极稳妥地推广扶贫到户的小额信贷，支持贫困农户发展生产”的金融扶贫制度创新目标。2004年中央一号文件确立了“按照有利于增加农户和企业贷款，有利于改善农村金融服务的要求，加快改革和创新农村金融体制。建立金融机构对农村社区服务的机制，明确县域内各金融机构为‘三农’服务的义务”的政府、金融机构扶贫义务机制。为拓展农村金融资源，强化农村扶贫开发金融支持，国家逐步放开农村金融市场，出台了系列促进和规范新型农村金融机构发展的法律制度，鼓励为“三农”服务的各种所有制新型农村金融机构发展。2006年12月，中国银行业监督管理委员会《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策更好支持社会主义新农村建设的若干意见》明确提出了按照适度调整和放宽农村地区银行业金融机构准入政策，更好地改进和加强农村金融服务的农村金融机构改革目标。2007年1月，中国银行业监督管理委员会制定的《村镇银行管理暂行规定》，全面规范了村镇银行的准入、运行、治理结构及监管制度，为促进其支持农村特别是贫困地区农村发展提供了法制保障。同年，中国银行业监督管理委员会《贷款公司管理暂行规定》更是明确规定：“贷款公司开展业务，必须坚持为农民、农业和农村经济发展服务的经营宗旨，贷款的投向主要用于支持农民、农业和农村经济发展。”2008年5月，中国银行业监督管理委员会、中国人民银行出台的《关于小额贷款公司试点的指导意见》就小额贷款公司性质、设立、运行与监管等进行了规定。2010年4月，《中国银监会关于加快发展新型农村金融机构有关事宜的通知》进一步就完成新型农村金融机构三年总体规划目标，加快新型农村金融机构发展的政策与制度进行了规定。在总结农村金融扶贫发展成功经验基础上，2011年11月，中共中央国务院颁布的《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》全面提出了“继续完善国家扶贫贴息贷款政策；积极推动贫困地区金融产品和服务方式创新，鼓励开展小额信用贷款；努力满足扶贫对象发展生产的资金需求；积极发展农村保险事业，鼓励保险机构在贫困地区建立基层服务网点”的农村金融扶贫核心目标与制度创新思路，为我国农村金融法律制度完善与创新指明了方向。

（三）现代性转型与优化时期（2013年-现今）

“不论贫困县还是贫困村的瞄准都属于区域性的瞄准，贫困县和贫困村中4/5的人口往往都不是穷人，即便瞄准到村，仍然不能保证扶贫资源准确到户。”[3]随着农村扶贫开发战略的纵深推进，区域性瞄准使得瞄准漏出、瞄准错误等问题越加凸显。“在开发扶贫和农村低保两项政策同时实施，农村贫困人口仍然不能大幅度减少”[4]的困境下，提高扶贫瞄准的精准性，实施扶贫到户模式成为必然选择。2013年11月，习近平到湖南湘西考察时首次提出了精准扶贫思想。2014年3月，习近平参加全国两会代表团审议时强调，要实施精准扶贫，瞄准扶贫对象，进行重点施策。2015年6月，习近平就加大力度推进扶贫开发工作提出了“六个精准”思想，这是对“精准扶贫”思想的全面阐述，即“扶贫对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准”。[5]推进精准扶贫精准脱贫是提高农村扶贫开发绩效、应对经济社会发展新常态、创新扶贫机制的重要路径。精准扶贫脱贫思想为强化我国农村金额扶贫功能与法律制度创新指明了方向。伴随扶贫瞄准到户与精准扶贫战略的提出与推进，农村金融扶贫法律制度也开始向现代转型，其更加强调保障农村弱势者金融权利，发挥金融扶贫普惠功效，提高扶贫的精准性和实效性。2013年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》明确提出了“改善对农业产业化龙头企业、家庭农场、农民合作社、农村残疾人扶贫基地等经营组织的金融服务”的金融扶贫目标。2014年3月，人民银行、财政部、扶贫办等七部门联合印发的《关于全面做好扶贫开发金融服务工作的指导意见》进一步强调金融扶贫目标为：“到2020年使贫困地区金融服务水平接近全国平均水平，初步建成全方位覆盖贫困地区各阶层和弱势群体的普惠金融体系，金融对促进贫困地区人民群众脱贫致富、促进区域经济社会可持续发展的作用得到充分发挥”，“形成政策性金融、商业性金融和合作性金融协调配合、共同参与的金融扶贫开发新格局。”2015年11月，中共中央国务院《关于打赢脱贫攻坚战的决定》也强调了“鼓励和引导商业性、政策性、开发性、合作性等各类金融机构加大对扶贫开发的金融支持。设立扶贫再贷款，实行比支农再贷款更优惠的利率，重点支持贫困地区发展特色产业和贫困人口就业创业”的金融扶贫制度创新方向。2015年12月，国务院《推进普惠金融发展规划（2016―2020年）》强调金融扶贫的对象为小微企业、农民、城镇低收入人群、贫困人群和残疾人、老年人等特殊群体，并提出推广创新针对小微企业、高校毕业生、农户、特殊群体以及精准扶贫对象的小额贷款。

二、我国农村金融扶贫法律制度的现代性检视

从以上发展变迁轨迹来看，我国农村金融扶贫法律制度伴随农村扶贫开发战略与农村金融法律制度的发展变迁而不断迈向现代化。农村金融扶贫法律制度在国家扶贫开发战略中的地位越来越重要，规范体系逐步完善，不断彰显普惠价值取向和农民金融权利保护理念，为优化农村扶贫开发的金融支持提供了基本制度保障。同时，其也存在一些突出的问题。

（一）取得的成效

1.明确了扶贫目标和扶贫对象。从以上法制变迁轨迹来看，我国农村金融扶贫法律制度不仅扶贫目标越来越清晰，而且扶贫对象范围逐步明确化。首先，从农村金融扶贫法律制度变迁轨迹来看，扶贫目标逐步明确为促进扶贫对象自我发展能力建设，为农村扶贫对象提供发展所需要的资金支持，不断提高扶贫资金运行的可持续性，实现救济式扶贫向造血式、开发式扶贫转型。其次，我国金融扶贫瞄准对象经历了从贫困区域、贫困农村到贫困区域、贫困村、贫困户三者结合的发展过程。在变迁过程中，金融扶贫瞄准对象逐步明确为农村弱势群体。如2014年3月，人民银行、扶贫办等联合制定的《关于全面做好扶贫开发金融服务工作的指导意见》明确规定金融扶贫主要对象为农村贫困农户、大学生村官、妇女、进城务工人员、返乡农民工、残疾人等农村弱势群体及劳动密集型企业、小型微型企业。农村弱势群体作为扶贫对象的明确，为我国农村金融法律制度精准瞄准与精准施措奠定了基础。

2.明确了政府的主导地位。作为市场化运行的扶贫机制，合理协调政府干预与市场调节之间关系，是农村金融扶贫法律制度构建需要解决的基础性问题。从以上制度变迁来看，我国农村金融扶贫经历了由单一的政府包办到政府主导、鼓励公众广泛参与模式的转型。如在区域瞄准为主扶贫开发时期，我国采取政府扶贫贴息贷款制度；而到了扶贫开发、精准扶贫时期，一方面坚持完善政府扶贫贴息贷款制度，另一方面提出了建立多种类型金融共同扶贫的目标，鼓励商业性金融机构、合作金融机构、社会组织等支持农村建设。金融扶贫具有明显的正外部性，属于准公共产品。因此，政府应主导金融扶贫供给，但政府主导须建立在金融扶贫市场运行基础上。政府主导地位的明确为我国农村金融扶贫立法、具体制度构建与创新奠定了基础。

3.规定了扶贫对象的部分金融权利。加强农村扶贫对象的金融权利，是增强其获得金融服务机会与能力的基础，也是保障其与政府、金融机构进行平等协调的要求。从以上我国农村金融扶贫法律制度发展变迁来看，虽还没有法律法规直接规定农村扶贫对象的金融权利，但从相关法律规范来看，扶贫对象的金融权利实践被承认，且内容不断扩大，权利保障机制逐步得到建立。目前，我国农村扶贫对象的金融权利逐步从获得金融服务权、优惠信贷权，发展到获得便利金融服务权等权利。

4.强化了金融扶贫义务机制。明确与强化政府等主体的金融扶贫义务，是实现金融扶贫对象权利，强化金融扶贫约束，促进金融扶贫法律制度实施的关键所在。从我国金融扶贫法律制度发展变迁来看，政府等主体的义务逐步具体化。目前，我国农村金融扶贫法律制度不仅明确规定了扶贫贴息贷款资金保障义务、规范扶贫贷款投向义务等，也规定了银行业金融机构的探索开发适合贫困地区现代农业发展特点的贷款专项产品和服务模式等义务。

5.初步搭建起扶贫方式协调机制。促进农村金融扶贫与其他扶贫方式的协调，是形成扶贫合力、优化农村金融扶贫法律制度实施保障的要求。我国农村金融扶贫法律制度探索建立了扶贫协调机制。如2008年国家扶贫办《关于全面改革扶贫贴息贷款管理体制的通知》构建了扶贫部门、财政部门、银行业金融机构、中国人民银行等的协调配合机制。

（二）存在的问题

1.指导理念行政化。从以上法制变迁来看，我国农村金融扶贫法律制度强调政府等主体对农村贫困者帮扶的主导作用，甚至将金融扶贫看做是帮助农村贫困者的恩惠和优待行为，而不是将其看做农村贫困者应该享有的基本金融权利，不是将其看做政府应该承担的基本义务。农民基本金融权利理念的缺失和指导理念的行政化使得我国大部分农村金融扶贫法律制度简单采取政策性扶贫立法模式，对农村基本金融权利和政府基本义务规定得极为模糊。目前，不管是农村金融扶贫法律还是行政法规、部门规章，都缺乏从保障基本权利与落实政府等主体的保障义务视角来设计具体制度，所规定的政府等主体扶贫义务缺乏基本实施机制保障而难以落实。农村金融扶贫法律制度指导理念行政化必然强调政府对农村金融扶贫的管理与控制，轻视扶贫对象权利保护，影响到政府金融扶贫模式转型与创新。

2.规范约束力不够。目前，我国农村金融扶贫法律制度的主要渊源为党中央、国务院的政策性规范，国务院行政法规，中国人民银行、银监会等部门规章，而表现为法律的仅为《农业法》《乡镇企业法》等。从总体来看，农村金融扶贫规范政策性浓厚、效力层次较低，致使规范的法律约束不够，实施性差。特别是作为规范、约束政府金融扶贫行为的重要规范，法律约束力不够更是使其难以完成规制权力、保护基本金融权利的重任。

3.规范体系凌乱分散。农村金融扶贫法律制度规范构成十分复杂。从主体来看，涉及到政府、金融机构、农村贫困者，其中金融机构又包括政策性金融机构、商业性金融机构、合作性金融机构等类型。从类型来看，农村金融扶贫主要包括扶贫贴息信贷、扶贫小额贷款、农村政策性保险等。从扶贫行为来看，包括扶贫对象瞄准、资金发放与回收、运行监管、绩效评价等环节。目前，虽然调整我国农村金融扶贫的法律规范较多，但由于缺乏基本法律的统领，致使这些规范分散零落、相互间缺乏协调。我国农村金融扶贫法律制度主体权利义务，不同类型金融机构相互关系、金融扶贫机制运行、争议解决及法律责任机制等缺乏体系性规范。

[8]谭正航.论我国区域基本公共服务均等化的立法完善――以缩小区域收入差距为视角[j].吉首大学学报（社会科学版），2014，（2）.

[9]郭威.农村金融扶贫的经验、困境与对策――以广西富川县为例[j].理论探索，2015，（5）.

【责任编辑：张亚茹】