《农民银行土地金融处成立研究》

农民银行土地金融处成立研究

摘要。土地金融是近代西方的产物，它是利用土地作为长期信用的担保品，来获取资金融通的一种措施。20世纪30、40年代，鉴于当时国内农村金融枯竭却并无完善的土地金融机构与制度，地政学派的代表黄通等人主张仿效西方，积极倡导成立专门的中国土地银行，为农村提供长期低利资金，并促成建立土地金融制度，以协助推行国民党的“平均地权”政策，但限于种种因素未能成立起来。最终，中国农民银行在1941年4月奉命成立土地金融处兼办土地金融业务。土地金融处筹备时间不足，成立匆忙，在成立后也积极完善组织、业务基础，不久之后，也展开了洽商、联系、宣传业务。土地金融处的成立标志着近代中国土地金融制度的建立，对解决战时后方土地问题与支持抗战，意义重大；然而其局限性也较为明显。

关键词：土地金融处；初期工作；土地政策；土地金融制度

农业金融大体上分为不动产金融、动产金融及对人信用金融三种。所谓不动产金融，是指以不动产作为抵押从事放款，或以不动产抵押债权为质而从事放款。土地金融即属部门之一（另一种为建筑金融），是农业金融的重中之重［1］。“欲使农人经济地位向上，则此种金融最为必要。……得成为土地之所有者。此种金融如能圆滑施行，实为解决佃农问题一有效之办法。”［2］土地金融的重要性势必会引起当局密切关注与重视。战时为建立中国自身的土地金融制度并协助推行“平均地权”政策，中国农民银行（以下简称中农行）在1941年4月1日成立土地金融处（以下简称土金处）开办土地金融业务，向政府机关、农民以及农民团体提供长期低利的农业资金（后也向市民贷予资金）。土金处的成立标志着近代中国土地金融制度诞生，其后开展的各类放款业务对解决战时农村土地问题进而支持前线抗战，发挥了一定作用，并有利于战后促进农村与城市的短暂复兴；直到1949年7月撤销，存在长达8年时间。尽管学术界对土金处的各方面情况有所研究，包括成立背景、业务办理情况及存在的不足①。但笔者以为，已有研究对土金处1941年度成立的历史背景、根本目的并未做出深入探讨。另一方面，相关论著对土金处在1941年4月1日成立后，该年内的其他基本情况也缺乏完整论述，语焉不详。笔者拟在前人研究的基础上，利用相关档案资料汇编与中农行发行的《中农月刊》和《本行通讯》中的有关报道，重点梳理出土金处在1941年的基本情况，并在此基础上对相关问题做一探讨，以期能够形成对它更为完整、准确的认识。

一、推行“平均地权”政策与建立完善的土地金融制度

在诸多的农业生产要素中，土地是其中主要组成部分之一，也是影响农村经济发展的最为直接、根本的要素。虽然中国传统社会的农业生产甚为发达，并以此为基础建立了举世闻名的农业文明，但这并不能否认传统社会土地问题的严重性。当然，主要是土地分配与占有的严重不均。其中，封建地主土地所有制在传统社会中居于主导地位，农民拥有的土地为数很少。加上经常性天灾的发生，加剧了农民的贫困。农民土地不断被大地主、富农等兼并，最终导致绝大多数失去土地的农民无法继续生存，引发众多的农民起义，而“均田地”则是他们经常提出的口号，甚至成为农民起义的最终目标。近代以降，受外来资本主义冲击与国内封建势力剥削等因素影响，农村大量的土地被兼并、破坏，土地上的农业生产也大受其害，致使近代中国农民极度贫困②，农村经济发展遭到严重破坏。毋庸讳言，尽管在晚清与北洋政府时期政局混乱，军阀割据称雄，中央政府和部分地方政府对救济农村与农民则较为重视，相应地采取了部分救济措施，但均未着力改革土地占有关系，仅是一些暂时的治标举措，最终当然无法有效改善农村与农民的面貌。与此同时，农村中严重的土地问题也引起社会上一些个人、党派与其他团体不同程度的关注，他们为此提出各自的理论主张与实践方式。孙中山先生在他的革命生涯中，一直关注中国的土地问题，其创建的“中国国民党之前身中国同盟会，对于解决土地问题之主张，即以‘平均地权’四字昭告天下”［3］。众所周知，解决土地问题关键在于土地所有权的归属。在孙中山的“三民主义”思想中，民生主义是重要的组成部分，也是社会革命的主要内容。无论是“旧三民主义”还是“新三民主义”，在民生主义中，均有“平均地权”的要求，这成为国民党解决近代中国土地问题的指导思想，它试图以渐进改良方式推进解决中国土地问题，反对暴力没收地主土地。就孙中山的“平均地权”思想而言，其最初主张实行土地国有与耕者有其田，后来演变为核定地价、涨价归公，再变为定价收买，并重申耕者有其田③的主张。其目的是要使农民成为具有独立经济地位和独立人格的自耕农，随着农村经济的发展形成农村中的中产阶级［4］。但无论是实现土地国有还是耕者有其田，在此过程中均需要大量的长期资金支持，帮助政府进行土地征收及贷放农民等活动。其后，蒋介石也强调政治建设的第一个目标就是“平均地权”，对土地的处理差不多就是政治上的中心问题［5］，始终坚持孙中山用和平方式改革土地制度的路线。由上述理论可知，建立必要又完善的土地金融制度，融通土地交易的长期低利资金是推行“平均地权”政策不可或缺的一步，土地金融制度将在国民党土地改革中提供最核心的资金支持，可以视作此后国民党开展土地改革的基础。1927年南京国民政府建立后，尤其是在20世纪20、30年代，当时不仅国内有大规模战争以及频繁发生的各种灾害，同时还受国际经济危机的巨大冲击，近代农村耕地不敷利用，地权分配不良的现象更加突出。据战前土地委员会调查，全国纯粹佃农的数量约占全国农民总数的15.78%，再将兼佃农的数量加入统计，则总数约达全体农民的37.19%，即在租佃制度下讨生活者，约占全体农民总数的1/3。至于佃耕面积之广，更是令人吃惊。根据同一调查，全国佃耕地面积约占全国耕地总面积的30.72%，尤其以西南地区与东南地区更为严重，各占60%左右。对此，政府将如何实现“平均地权”政策，是一个重大的、必须解决的课题。而此时农村中资金枯竭④，也对土地利用与分配皆产生莫大影响［6］。1937年7月全面抗战爆发后，大后方的土地关系让整个中国的土地关系陷入极其严重的阶段，成为民国以来土地关系最为严重的时期，主要表现在六个方面：土地高度集中，贫苦农民纷纷失去土地；地价高涨，地价与物价高涨是农民失去土地的主要原因；地租高涨；高利贷空前猖獗；捐税的增加；土地荒废。总之，抗战大后方土地关系的恶化不仅使农村经济滑至险境，整个抗战经济也受到极为严重的影响［7］。从1940年下半年开始，因各种内、外部因素使然，国统区政治、经济环境渐趋恶化，在农业和农村领域反映得特别突出：一是从1940年到1942年，国统区的粮食产量大幅度减少；二是土地成为重要的投机对象，加之土地畸形集中和地权的剧烈变动，让越来越多的农民失去土地、最后沦为佃农或游民。这导致农村时常发生暴动，尤其在四川，农民暴动接踵而至，对农村的稳定与国民政府统治构成极其严重的威胁［8］，进而，更不利于后方支持前线持久抗战。要想解决农村中长期以来存在的突出且严峻的土地问题，就必须构建完整的土地金融制度；而欲有完整的土地金融制度，先要成立健全的土地金融机构。建立土地金融制度首要是创设土地金融机关，当时的土地问题专家对此也有极其清楚的认识并对此长期倡导。事实上，成立专门且独立的国家土地银行筹措资金，借款给农民购买土地，农民清偿后土地归其所有，是西方各国实施土地金融制度的通行做法，如德国、法国的土地信用银行，美国联邦土地银行等。在中国近代农村危机凸显的20世纪二三十年代，一大批从事农村金融、土地问题研究的学者就已展开有关土地金融的理论探讨，如萧铮、黄通、吴文晖、王世颖等。一方面，他们翻译并出版西方相关著作，发表一系列文章，介绍美国、德国、法国、日本等国的土地金融制度与现状［9］。另一方面，他们积极研究中国当时的土地分配情形、土地政策等问题。在此基础上，萧铮等人还积极倡议创设中国土地银行以建立土地金融制度，并在涉及土地政策与土地金融的会议上，都有相关的提案。1935年11月23日国民党第五次全国代表召开，萧铮等人提交了《积极推行本党土地政策案》，周伯敏等人提交了《设立土地银行流通金融复兴经济案》等几项提案。他们均建议尽快设立专门的土地银行并将其作为国家专营事业，同时，会议强调了土地制度改革与农业金融制度的重要性［10］。实际上，此一时期也曾出现关于如何建立土地金融制度的多种看法。如有人提议将农本局改组为土地金融机构，但农本局除流通资金外，尚有调整农产，节制食粮的工作，均不易加以改变［6］。还有人主张直接改革中国农民银行办理土地金融业务，如著名学者朱通九、卫挺生等人提出，务必使其以“土地统制”为第一任务，通过发行土地债券购买地主逾额土地，再行转售给无地农民的方式实现“平均地权”［5］。在此主张的直接影响下，“在民二十五年，该银行奉财政部令，至少应以五千万经营土地及农村放款，对于救济自耕农应特别认真办理等，此实为我国政府对土地金融关切之史篇”［11］。总体看来，当时国内绝大部分时期是处在军阀混战和国共内战的环境中，既没有稳定的社会环境，国民政府也并未重点关注土地金融事业⑤。土地金融问题一度搁置。全面抗战爆发后，萧铮等人再次提及成立专门的土地银行以建立近代土地金融制度，并主张在各省建立土地银行分行，发行土地债券，配合土地改革。因而，1938年3月31日的国民党临时全国代表大会通过了《战时土地政策草案》，其中第六条即规定中央应设土地银行［10］，但抗战初期的紧张严峻形势致使国民政府根本无暇顾及。然而，随着沿海都市相继沦陷，抗战进入最艰难时期，“政府把目光转向农村”。1940年政府为加强集中管理金融，在四联总处内成立了农业金融处，以此强化各地的农贷工作。1940年3月，四联总处公布《中央信托局，中国、交通、中国农民三银行及农本局农贷办法纲要》，其中在“农贷种类”中有“佃农购赎耕地贷款”一项，这类似此后土地金融业务中的扶植自耕农放款；然此纲要颁布以来，此项贷款并未推动。1940年4月，蒋介石手令财政部：“土地银行实为平均地权过程中重要业务，应从速着手计划筹备，或即以农民银行为基础，兼办土地银行之业务。”［12］这份来自最高领袖的指示，增加了土地问题专家们成立中国土地银行的信心。在随后的国民党五届七中全会（7月1日）上，中央委员萧铮等12人再次提议：“拟请设立中国土地银行，以促进土地改革，实现平均地权，活泼农村金融，改善土地利用案。”［13］再次强调：平均地权的实施、土地改革的实行，有赖于土地金融机构成为唯一的经济源泉，详细列举土地金融机构应有的四项使命，并附具《筹设中国土地银行办法纲要》，获得大会决议通过。此纲要在会后被上报到蒋介石处审议，蒋要求四联总处立即组织专家进行讨论，尽快拿出商讨结论。四联总处随即组织来自财政部、四联总处、农本局、农民银行、交通银行等机构的代表与部分土地问题专家，召开座谈会。会上就几个主要问题开展讨论：是否由银行贷款给佃农就能实现“耕者有其田”，“照价收买”政策是否应由银行机构办理，在抗战时期是否相宜，长期信用的年限到底多少年合适。［14］最终四联总处否定了萧铮等人的纲要。原因在于，众多代表除认为中国农村土地集中情形并不严重，战时不宜分化地主外，还指出由银行贷款给农民购置土地只是实现耕者有其田的途径之一，需要诸多前提条件；为便利农民，也不宜将长期农贷（即土地金融）单独划分出去，可由有发行权的中农行兼办长期农贷；同时由于“照价收买”政策难以推行、低利债券不易发行等诸多问题，这些均非短期内能够解决［15］。财政部将讨论结果呈请蒋介石后，蒋于1940年11月26日批示：“查平均地权为三民主义基本要政，土地银行自为推行此种政策之枢纽。惟查现在中、中、交、农四大国家银行原订规章各有主管，但实际业务并无区别，揆诸中央分别设立各银行之本旨，实有未符。所有土地银行业务，与其另行新设，不如照中正本年四月初手令责成农民银行暂行兼办，积极筹备进行，藉符七中全会之决议。”［16］随后，萧铮也获得蒋的复电：“命农民银行参照土地银行办法之要旨，先行试办，俾早日逐渐实现土地银行应有之任务。”［17］至此，设立中国土地银行的提议被完全否定，由中农行兼办土地金融业务被提上议事日程，土金处从1941年2月起开始筹办，定位是中农行所属的兼办土地金融业务的机构。

（三）宣传、洽商与联系放款业务在《中国农民银行兼办土地金融条例》公布后，涉及放款业务是此一时期土金处的重点工作，随后，土金处便积极行动起来。其业务方针，着重于扶植自耕农放款与土地改良放款，这是考虑到除调查土地分配之外，同时为了促进农业的增产。可是怎么去扶植，还找不到法律的根据，只好希望先由政府制定法令，再配合以土地金融放款，因此派了几位课长去四省政府接洽［35］。9月，土金处即派出第三、四课的课长，去桂林和成都等地，与各地省政府与其他机关商洽解决业务上的各项问题，一俟策划成熟，业务即可开始。“各省听闻本行办理土地金融业务，呆滞之土地得获资金化之便利，纷纷请求抵押贷款，不仅有农地抵押，也有部分市地抵押等”［36］。在商讨期间，土金处的工作人员提出，试验区域的选择要考虑以下方面：地权集中情况、农民的购买力、文化水准、地主阻力与地方秩序等。因这种工作同各地地主有切身利害关系，他们在社会上均是有权有势的领导者，政府往往是站在他们一边，想由政府创设扶植自耕农的法律，绝非一件容易的事。后来经过反复磋商，总算在11月选定了四川与广西几县为扶植自耕农示范区［35］。“土金处准备协助政府分段收买大地主之土地并转租佃农，由政府加以扶植，使得佃农有分期偿还地价之能力。如是，则佃农在数年后便可成为自耕农”［37］。广西省政府指定北流等三县为试办扶植自耕农示范区，并拟定了《广西省扶助自耕农条例》，准备呈行政院备案［38］。在四川，最后确定北碚与巴县为扶持自耕农示范区，实际上，后来只在巴县进行了有限的间接扶植自耕农的工作，并未进行创设扶植自耕农示范区的试验［8］。为积极指导业务开展，12月1日，土金处决定在重庆和桂林两地中农行的分行内成立土地金融股。这是当时最早成立的一批分支机构，有利于直接指导并推动当地试办扶植自耕农放款业务；同时，对扩大宣传此项新型业务也不无裨益。在《中国农民银行兼办土地金融条例》公布后，由于各省政府纷纷要求在各省办理土地金融业务，土金处将意见报请董事会请示后，决议拟定第二期办理区域，经过土地金融审议委员会审核后，指定粤浙闽三省为第二期业务办理区域［39］。综上所述，土金处虽然在1941年4月1日正式成立了，但还需继续完善组织与业务基础，因此，难以实现想要尽快办理放款业务的愿望。虽然1941年已涉及放款业务工作，但仅限于联系、洽商和宣传业务，因为政府机关“议定地价、实施征收，都要土金处去协同办理。其所担负的工作是超过了本身职务以外的”［35］。这种工作从开始到完成，需要相当时间。因此在第一年内，土金处可以说没有实际的放款数字，只是在做准备的功夫。

三、结语

为建立完善的土地金融制度，协助推行国民党的“平均地权”政策，进而解决长期存在的严竣土地问题，以“地政学派“的黄通等人为代表，在学习西方先进土地金融制度的基础上，于20世纪30年代就开始倡议成立专门的土地银行。虽经他们多次提案建议，在战前终未创建。随着全面抗战开始后农村土地问题、社会形势的日益严重，建立土地金融制度再次成为政府与学界关注的焦点。受制于当时种种困难，蒋介石于1940年11月最终指示由中农行兼办土地金融业务。1941年2月，黄通开始负责筹备土金处，到4月1日宣告正式成立，行动如此迅速，虽有其特殊考虑，但致使其组织与业务基础因匆促而并不完善，短时间内也未能涉及放款业务。直到国民政府9月5日公布《中国农民银行兼办土地金融条例》后，土金处仍一方面根据此“业务条例”积极修正、制定各种细则，另一方面，虽开始涉及放款业务，但仅限于洽商、联系、宣传等工作。土金处的成立标志着在近代中国诞生了土地金融机关，从而构建起土地金融制度，具有一定的历史意义。然而，土金处毕竟不是独立的国家土地银行，尽管规定其基金独立、会计独立，事实上，其依附于中农行的属性决定了它的活动将受到来自中农行及其他方面因素的制约。因此，即使在1942年后，土金处开展业务的规模与地区仍然也相当有限，发挥的作用相应也大论1941年中国农民银行土地金融处的成立及其初期工作打折扣。注释：①其中涉及的著作有：黄通《土地金融问题》，商务印书馆1942年版；姚公振《中国农业金融史》，中国文化服务社1947年版；萧铮《土地改革五十年：萧铮回忆录》，“中国”地政研究所1980年印行；詹玉荣《中国近代农业金融史》，北京农业大学出版社1988年版；龚关《国民政府与中国农村金融制度的演变》，南开大学出版社2016年版，其中的第六章第三节“土地金融的兴起和试办”都有相关论述，等等。相关的论文有：邹晓昇《试论中国农民银行角色和职能的演变》，载《中国经济史研究》2006年第4期；易绵阳、姚会元《近代中国农业金融的转型及其特点》，载《福建论坛（人文社会科学版）》2008年第1期；龚关《中国农民银行办理土地金融探析》，载《中国农史》2009年第4期；石攀峰《抗战时期中国农民银行土地金融活动考察》，载《暨南学报（哲学社会科学版）》2015年第4期；缪德刚《民国时期农村土地金融：思想、运作与绩效———基于中国农民银行土地金融业务的研究（1941~1948）》，载《贵州社会科学》2018年第3期，等等。②关于中国近代农民贫苦的多种原因及其影响，参见李金铮的《题同释异：中国近代农民何以贫困》，载《江海学刊》2013年第2期。③即用和平方式对地主土地进行征税或是购买其土地，然后再给予或是低价售给自耕农耕作（国家贷款扶植），以此实现“耕者有其田”。④当时，许多人指出此一时期的农村危机缘于农村的资金匮乏、金融枯竭。于是，众多商业银行积极地将资金大量投向农村，在社会上兴起了一股“资金归农”的热潮，但这些资金几乎并未投资到农村土地上，而是为解救农村的燃眉之急。因此，这对解决农村中最根本的土地问题难以发挥作用，也更非土地金融制度。参见宫玉松《三十年代农村金融危机述论》，载《中国经济史研究》1995年第12期；许永峰《20世纪30年代中国“商资归农”现象发生的多重原因》，载《中北大学学报（社会科学版）》2011年第8期；尹红群《应对危机：二十世纪二三十年代国民政府救济农村的财税政策》，载《湖南社会科学》2012年第11期；方英、王强《“资金归农”：略论20世纪30年代我国商业银行的农贷及其成效》，载《中国农史》2014年第4期，等等。⑤尽管早期有农工银行和部分商业银行投资农村，但并非土地金融贷款，只是普通农贷。中农行南昌分行在1936年试办土地抵押贷款，重点为救济自耕农，规定放款期限只有5年，后限于银行资力，放款以中短期为主，该种土地抵押放款也并未延续下来。⑥土地金融机关最主要的业务包括两部分，一是发行土地债券筹集放款资金；二是对不同对象进行多种类型的放款（此处主要有五种），即为推行“平均地权”政策提供资金。⑦黄通，民国时期著名的经济金融家，日本早稻田大学毕业，曾在牛津大学、德国波恩大学进修，具有扎实的经济学、金融学理论知识，编写了《农业金融论》《土地金融论》等多部著作。具体参见崔之清《当代台湾人物辞典》，河南人民出版社1994年版，第162页。