《农村信用社现行内控制度存在的问题及对策》

农村信用社现行内控制度存在的问题及对策

现行农村养老保险存在的问题及对策

关键词：农村；社会保障；养老保险；家庭养老

由于我国经济发展水平低、地区差异大，农业人口占多数，老龄化程度日趋严重的现实。十多年实践的结果是，虽然取得了一定的成绩，但形势依然非常严峻。

一、目前我国农村养老保险存在的主要问题

（一）认识模糊，重视不足

农村社会保障是我国社会保障体系的重要组成部分，它关系到占总人口约80%的人目前及将来的生活质量，而农村社会养老保险是其关键的内容。随着越来越近的农村老龄化浪潮（据报道，2000年我国60岁以上的老年人口有1.28亿，占总人口的10.2％，至此我国已达到10％的老年型标准，预计到2020年将有2.31亿老年人，占总人口的16.0％，2050年达4.12亿，占总人口的26.1％。而我国80％的老人都居住在农村），农村养老问题变得日益突出和紧迫。

然而，自改革开放以来，我国的社会保障制度一直都是以城镇居民为核心，以致于社会保险在一定程度上成了中国城镇居民的专利。曾经有一种流行的观点是中国政府以往并未承诺过要解决农村（民）的养老问题；更有人认为，目前政府承担的城镇居民社会保障负担已经非常沉重，对农村的社会保障无力承担。甚至有人拿发达国家说事，提出西方国家把养老保险扩大到农村用了较长的时间，而且是在工业化相当发达，经过了工业反哺农业的阶段后，才陆续建立农民社会养老保险的，由于这些认识上的不足与混乱，使得改革开放以来，广大农村和农民不仅未能像城镇一样，确立新型的社会保障制度，就连原来计划经济时代形成的农村合作医疗制度也已经荡然无存。另一方面，由于目前我国大多数的农村经济发展水平还不高，加上历史形成的传统的家庭养老观念根深蒂固。在此情况下推行农村社会养老保险，要求农民在较短的时间里抛弃“养儿防老”的旧观念，改为通过投保而养老，势必会产生理想与现实之间的矛盾，使农民的投保观念与养老保险工作的推行之间存在一定的差距，造成认识上的混乱。结果一些地方出现了成年父母为儿女投保、爷爷奶奶为孙子孙女投保的“保小”不“保老”的令人啼笑皆非的现象。据我们在苏北某县所作的调查，有80%左右的农民参加了大病医疗保险，但参加养老保险的基本没有，仅有极个别农民的问到养老保险时说给小孩保了。

（二）现行农村社会养老保险缺乏社会保障应有的社会性和福利性

我国现行的农村养老保险制度是根据1995年10月，国务院办公厅转发的民政部《关于进一步做好农村社会养老保险工作的意见》建立起来的。其基本模式是：政府组织引导，农民自愿参加，量力选择缴费标准；个人缴纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持。由于大多数集体无力或不愿意对农村社会养老保险给予补助，绝大多数农民得不到任何补助，保险基金基本上或完全由参保农民自己缴纳。个别地方即使有补助，也只是象征性的，而且往往是干部多，而村民少，反而人为的制造了干群矛盾。在这种模式下建立起来的农村社会养老保险，实际上是一种强制性的或鼓励性的储蓄。农村社会养老保险，成了农民自保，与城镇企业职工社会养老保险相比，最大的差别是不具有互济性，缺少城镇社会养老保险中的社会统筹部分。这既违背了社会保障的基本原则，也失去了社会保障应有的社会性与福利性。也是广大农民不愿参加的一个重要原因。我们在调查时就有农民说，既然我自己交钱，为什么非要交给干部。我存银行不也一样。

（三）缺乏合格的管理运营人才，农村养老基金保值增值困难，隐藏着潜在的支付危机。

当前我国农村养老保险基金的管理营运等方面存在诸多问题。一些地方，不仅增值困难，甚至连保值都成问题，潜藏着巨大的兑付危机。民政部的方案规定：农村养老保险基金，以县为单位统一管理，自主运营。主要以购买国家财政发行的高利率债券和存入银行实行保值增值。由于缺乏应有的投资管理人才，没有合适的投资渠道，绝大多数的农村养老保险基金都是采取存入银行的消极方式。但是，自1996年下半年以来，我国银行利率经过多次下调，已降至历史最低水平，去年虽有所上调，但仍属低水平。如果再加上通货膨胀及违规运营甚至挪用、挤占农村养老保险等因素的影响，我国农村养老保险基金连保值都非常困难，更遑论增值，隐藏着潜在的兑付危机。

另一方面，为了使基金能够平衡、连续运行，国家只好不断下调原先承诺的农村养老保险帐户的利率，结果又造成了投保农民实际收益明显低于按照过去高利率计算出的养老金，这极大地影响了农民继续投保和参保的积极性。d·盖尔·约翰逊指出，由于中国1993-1997年的投资收益率为负，对于从1993-1997年每年投入了同等数量保金的个人来说，他们积累的基金实际价值低于他们支付出的保费。我们在苏北农村调查时，农民对此问题反映非常强烈，有80%多的农民对养老保险到时能按标准发放持怀疑态度，是他们不愿参加养老保险的最主要的原因。如果这一问题不能及时、正确的解决，不但使广大农民对农村养老保险失去信心，而且可能产生重大的社会危机。

（四）目前的农村养老保险保障面太窄，保障水平过低。

这一问题主要表现在：一是保险覆盖面太窄，全国发展极不平衡。据有关调查，在我国东部经济比较发达的省市，农民投保率和投保额均显著高于中西部的经济欠发达地区。但即使是在发达地区，农民的投保率也不高，据人民网报道，2003年初，北京平谷区劳动和社会保障局对全区18至59周岁的农业劳动力进行了摸底调查。全区共有140789人应参保人员。其中男性72466人，女性68323人。已参保14783人，占应参保人数的11%。调查结果表明：平谷区已参保人员的覆盖面还很小，与市政府要求还相差甚远。另外，从基金金额上来看，江苏、上海、山东和浙江四省市的基金总额就占全国基金总额的56.5%。二是现行农村养老保险标准难以保障农村老年人的基本生活，起不到养老保险应有的保障作用，这也是农村养老保险难以吸引农民参保的重要原因之一。民政部的方案规定，农民交纳保费时，可以根据自己的实际情况分2元、4元、6元„„20元等10个档次缴费。由于我国农村经济发展总体水平较低，加上农民对农村养老保险制度缺乏信心等原因，大多数地区参加保险的农民均选择了保费最低的投保档次，即2元/月。经测算，即使不考虑通货膨胀等因素，这样的缴费比例，15年后，当农民开始领取养老金时，每月仅仅可以领到9.9元。这点钱对农民养老，不要说15年后，就是现在也是杯水车薪，根本起不到任何作用，与养老保险的基本要求，即：保障农民“基本生活”相距甚远。

二、农村养老保险制度改革的政策建议

针对目前农村养老保险制度本身存在的缺陷和执行中出现的一些问题，我们认为，改革我国现行的农村养老保险制度势在必行。当前应从以下几方面着手。

（一）明确农村养老保险的法律地位，使之成为我国社会保险制度的重要内容。

社会保障的责任，是指社会保障的提供者，主要是指国家和社会，对公民的基本生活所承担的一种确保或维持性质的责任。从依法行政的角度看，一种政府行为，应当有其相应的法律依据。一般而言，社会养老保险制度从城镇延展到农村，是经济发展到一定程度、具备了一定社会经济政治条件后的必然产物。在欧美发达国家，尽管建立农村社会养老保险制度的目的、方式、水平、时间不一，但农民普遍被先后纳入全国的社会养老保险体系，基本实现了社会养老保险全覆盖，这在全球已经成为一种大趋势。早在1933年，国际劳动组织就把农村社会养老保险、残疾保险和遗属保险纳入了条约范围。我国农村社会养老保险在从试点到全面实施的过程中，主要依靠政府政策，通过各种文件并下达指标，依靠基层工作人员发扬“走千山万水，访千家万户，说千言万语，想千方百计”的精神，才得以推进。但是，由于实施中缺乏足够的法律地位和强有力的法律保障，农村社会养老保险工作受到了严重的制约。其一是一些部门对开展农村社会养老保险停留于感性上的认识，而缺乏实质意义上的共识。其二是部分农民对农村社会养老保险有疑虑和不信任。其三是制度运作不规范，基金安全缺乏保障，责任不够明确，政策尺度难以把握等等。要使农村社会养老保险工作走上规范化的道路，建立起具有现代意义的农村社会养老保险制度，就必须制定出适合农村实际的农村社会保险法规。一方面将成功的做法和制度，以立法的形式固定下来；另一方面根据新的社会经济发展状况和政策环境，对不可取之处进行相应调整。因此国家正在起草的《社会保险法》不能仅仅针对城镇。农村社会养老保险也是我国社会保险制度的重要组成部分，应当明确其法律地位，使农村养老保险成为我中社会保险制度的一个有机组成部分和重要内容。

（五）加强农村社会养老保险与城镇社会养老保险制度的相互协调与衔接

城乡差别客观存在，特别是二元经济结构将长期维持，决定了在相当长的时期内农村和城镇要分别实行适合各自特点的社会养老保险制度。事实上，城镇社会养老保险是工业化的产物，是为保障工薪劳动者退休后生活来源而建立的制度；而农民收入低且不稳定，只能采用低水平和灵活缴费的社会养老保险方式。其次，与城镇职工相比，农村劳动力因其就业不稳定性、季节性、兼业性等特点而更适合于农村社会养老保险。即使是向乡镇企业和城镇转移的农村劳动力也有相当一部分是兼业性的，即亦工亦农，他们始终与土地保持着若即若离的联系。农闲务工经商，农忙种地务农。从身份来说，他们还是农民。其三，大量农民或多或少带有传统的小农经济思想，也缺乏现代的保障观念，接受互济性较强的社会统筹形式需要一个过程。两种制度并存的经济和社会背景是社会养老保险制度宏观决策的重要依据，当前要注意的是这两种制度的协调和衔接问题。随着城市化进程的加快，农村工业化、农村人口非农化加快，现实对这两种制度的协调和衔接提出了新的要求。关于这一点，现实中常见又比较突出的问题是，一些农民工或外出打工者的养老保险关系不确定，因工作单位的变动或工作性质转变（如回家务农）而在农村和城镇社会养老保险制度间双向转移。因此需要在原先的农村社会养老保险制度基础上增加相互协调和相互衔接的新内容。原先的城镇职工基本养老保险制度也应增加相应的内容。对此，各地已有一些方法，需要总结和推广。如上海市农村社会养老保险关系转移的规定：“劳动者迁出所在县或者因就业情况变化，其养老保险关系（含个人养老保险账户内资金）应当转入相应的社会养老保险机构，如无法转移的，也可以将其养老保险账户储存额中个人缴费额的余额退给本人。本市城镇企业录用的农村合同制工人及城镇个体工商户聘用的农村帮工，合同期满回本市农村并属于本办法适用范围的，应当将其合同期内的养老保险关系（含个人养老保险账户内资金）转入其所在地的农村社会养老保险机构”。

07级在职研究生国际贸易专业张蕴