《江西省万载县山林权属纠纷调处工作的几点思考》

江西省万载县山林权属纠纷调处工作的几点思考

怎样做好山林权属争议调处工作

台江县林业局王德林

山林权属争议是指山林权利人对森林、林木、林地的所有权，使用权、收益权和处分权归属发生的争议。贵州省黔东南州是全国的重要林区之一。由于黔东南位于湘桂丘陵盆地过渡地带，山地纵横，峰峦连绵，沟壑遍布，地形地貌奇异复杂；同时黔东南州又是少数民族聚居区，主要居民是苗族和侗族同胞，由于历史的原因，苗族和侗族没有自己的文字，记事大多是口头传承，新中国成立前，汉文化在黔东南州的传播又极为有限，新中国成立后，直至二十世纪八十年代，文化教育才在苗乡侗寨得以逐渐推广。地形复杂和文化的缺失，以及各次的山林土地划分工作中的疏漏和其他一些原因，导致大量的山林权属纠纷存在。山林权属纠纷虽经各级各部门长期做了大量工作，进行艰辛的调处，但山林权属纠纷时有发生，自2008年全州施行集体林权制度改革以来，山林权属纠纷案件更加凸显，大量山林权属争议的存在已是农村社会秩序不稳定主要因素之一，稍有不慎随时引发群众性械斗和流血事件发生，影响群众的生产生活，与我国创建和谐社会，建立小康生活社会主义目标，极不相符。因而做好山林权属争议调处工作对黔东南州的农村社会稳定，生产发展具有重大意义。

一、认识做好山林权属争议调处工作的重要意义。

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做好山林权属争议调处工作意义非常重大，它不仅关系到森林资源的保护，更关系到整个农村的社会稳定和经济发展，维护当事人的合法权益。因此，党和政府历来十分重视这项工作。从事调处工作的同志首先要认识做好山林权属争议调处工作的意义，从思想认识上调处工作，在具体工作中了解调处工作，这样才能做好调处工作。

二、充分了解解我国林权制度的演变

山林权属争议工作是一项情况复杂，权属争议原因多，调处难的一项工作，要做好山林权属争议工作，必须了解新中国成立后我国土地制度发生的变革。我国土地制度发生了三次大的变革即：第一次是土地改革时期，由政府没收地主阶级的土地，分配给无地少地的农民，废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民土地所有制，从而确立了新中国土地制度的基础；第二次是农业合作化运动时期，通过农业合作化运动把农民的土地所有制转为农民集体所有制；第三次是改革开放农业联产承包责任制，在坚持土地公有制的基础上，农业生产从集体经营转变为以家庭经营为主的经营形式。通过土地制度的三次大变革，林权制度也随着演变，大体经历了四个阶段。

（一）土地改革时期分山分林到户阶段。

土地改革以前，山林是封建土地所有制的一部分，经过土地改革，没收地主山林分配给农民，把封建山林所有制转

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为农民所有制。1950年6月30日中央人民政府公布了《中华人民共和国土地改革法》（下称《土地改革法》），《土地改革法》对没收和征收土地、山林范围作了规定：“没收地主的土地、耕畜、农具、多余的粮食及其在农村多余的房屋”、“征收祠堂、庙宇、寺院、教堂、学校和团体在农村中的土地及公地”，规定明确：“没收征收的山林、鱼塘、草山、桐山、桑园、竹林、果园、芦苇地、荒地及其他可分地，应按适当比例折合普通地位——分配之”。对收归国有的山林《土地改革法》规定：“大森林、大水利工程、大荒地、大荒山、大盐田和矿山及湖、沼、河、港等均归国家所有，由人民政府管理经营”。这一时期山林所有制是我国现行林权制度的基础。

（二）农业合作化时期山林入社阶段。

农业合作化运动是中国土地制度的第二次大变革，从农民的个体所有制改变为集体所有制。1953年12月1日，中央作出了《关于发展农业合作社的决议》（下称《决议》），《决议》提出了实行农业社会主义改造任务，号召农民组经由简单的共同劳动的临时互助组逐渐发展农民进一步联合起来，发展主要生产资料归合作社集体所有的高级农业合作社。1956年3月17日，全国人大常委会通过《农业生产合作社示范章程》，规定：山林作为主要生产资料，通过森林折价，把农民所有转为合作社集体所有。

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（三）人民公社时期山林集体所有制，统一经营阶段。1958年8月29日，中共中央发布了《关于农村建立人民公社问题的决议》，《决议》规定：以乡为单位，由各高级农业合作社联合建立人民公社，把原各高级社农业合作社改为生产队。在人民公社运动中，实行“一平二调”，“打破社界、乡界、县界的大协作”，山林所有权的归属也被打破社界、乡界、县界以致森林遭受极大破坏，为了纠正人民公社运动中“一平二调”错误，1960年11月3日，中央发出了《关于农村人民公社当前政策问题的紧急指示信》，指出“一平二调”严重破坏农业生产力，必须坚决反对，并规定：生产队是人民公社的基本核算单位，生产小队是组织生产的基本单位，劳动力、土地、耕畜、农田必须坚持“四固定”，固定给生产小队使用，并且登记造册，任何人不得随便调用。这就是我们经常讲到的“四固定”政策。因“四固定”中的土地其中包含林地在内。1962年9月27日中央发布了《农村人民公社工作条例修正案》指出：人民公社的基本核算单位是生产队，生产队范围土地都归生产队所有。为保护、培育和合理利用山林资源，《修正案》规定：公社所有的山林，一般应该下放给生产队所有；不宜下放的，仍旧归公社或者生产大队所有。归公社或者生产大队所有的山林，一般也应固定包给生产队经营；不适合生产队经营的由公社或者生产大队组织专业队负责经营，这些山木的所有权和经营权定下

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来以后，长期不变。

（四）改革开放时期林业“三定”阶段。

人民公社化运动中的“一平二调”，十年动乱中“左”的指导思想的影响，一些地方又多次改变山林所有制，山林权属长期得不到稳定。林权不稳，是造成森林破坏的根本原因。

党的十一届三中全会之后，随着农业联产承包责任制的建立，为了振兴林业，稳定山权林权，落实林业生产责任制，中共中央、国务院在1981年3月8日发布了《关于保护森林发展林业若干问题的决定》，部署了以“稳定山权林权、划定自留山和确定林业生产责任制”为主要内容的林业“三定”工作，对林业的生产关系作了部分调整，林业生产由集体经营转变为以家庭经营。

1、确定山权林权，坚持以现在的权属为基础，凡是没有争议的，都予承认，稳定下来，不再变动。避免牵动面过大，引起混乱。山林权属有争议的，充分协商，合理解决。林权，坚持谁造谁有，合造共有的政策，维护国家和集体造林成果，防止借口林权纠纷，乱砍滥伐，拆场毁林。集体的山权，一般以“四固定”时确定的权属为准，“四固定”时未确定权属的，参考合作化或土改时确定的权属。

2、集体所有的山林，过去按规定或协议划归国营林场、代木场的，凡是已按协议付给了报酬，或后来作过清理的，

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通过协商，采取联营或收益分成的办法，给社队以合理报酬。由公社、大队筹集土地、劳力、资金兴办的社队林场，要明确山林权属和收益分成的办法，已有协议的按协议兑现，没有协议的协商确定。

3、凡是有条件的地方，都要根据群众烧柴、用材的实际需要、经营能力的大小和荒山荒地的多少，就近给社员划一定数量的自留山。

三、造成山林权属纠纷的主要原因

导致山林权属纠纷的原因是多方面的，根据工作中了解到的情况，导致山林权属纠纷的主要原因有以下几种：

（一）地籍管理紊乱是造成林权纠纷的根本原因。解放以后，结合土改进行地籍整理，建立地籍档案，但都是用陈报登记的办法，没有“履亩丈量”缩绘成图，因此除少数完成土地清丈的地区之外，地籍档案中均无图籍可查。由于多数地方土地没有经过清丈，没有完整的图籍可考，不但各户所占土地的四至疆界多有不清，而且其土地的坐落位臵有时也有争执，以致“地讼”很多。同时，因为政府部门缺乏作为确认土地产权依据的地籍档案资料，对发生权属争议的山场，搞不清它的坐落和四至，不能正确地断定其权属，以致各地的山林权属纠纷越来越多。我省各地林权纠纷案件的发生情况，就清楚地说明这个问题。

（二）土地改革中山林的没收征收和分配工作存在很多

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遗留问题，造成大量的林权纠纷。

1、在土地改革中有部分山林没有确定权属。这些山由于权属未定，占有关系不明确，以致争议不休。且双方均拿不出依据，调处难度大。

2、土地证填写不规范。分析林权纠纷，绝大多数是由于土地证填写不规范所致。有的虽然有土地证，但土地证上所登的山场坐落和四至不明确；有的填写了山场坐落的山名，但四至笼统地填写为东至岭，西至冲等等，没有确定的界址；有的连坐落位臵也不清。加之山场情况复杂，有些人为了侵占他人的山场，故意扩大四至，甚至用“移花接木”的手法把坐落在其他山场的土地证移来作为争山的依据，权属很难认定。

3、重复填证，重复发证。由于填发土地证时一般只是根据个人的自报登记，没有经过上山核对，以致一部分山场造成重复分配，成了“一证多山”、“一山多证”。

4、有些山场在土地改革中只分“税亩”不分山（即按山场的习惯亩面积平均分给若干农户所有，但没有具体划分山界。如该山的“税亩”是10亩，分给10户所有，每户得1亩，但没有把山场逐块划分到户），形成多户所有的“共有山”。现在，这些业主分别属于几个村，这些村都拥有该山的一部分权属，但因为土地证没有具体的界址，于是就争论不清。

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5、土地改革中把一部分该没收、征收的山林没有没收、征收，把不该没收、征收的山林加以没收、征收和分配了，引起有关当事者对这些山场权属争议不休。

6、土地证的填写和颁发过程中，不少地方存在发证手续不符，如不是由土地所在地政府颁发土地证等，以及土地证错发、误发和把山场的土名、四至写错等问题。

（三）山林从农民私有制转变为集体所有制的大变动中，在土地权属问题上有许多政策遗留问题。

1、山林折价入社的过程中，没有严格的手续，许多地方没有登记造册，更没有到地籍管理部门办理土地产权的移转手续。结果，哪些山林已经折价入社，折价归哪个集体所有等问题，没有可靠的档案资料可以查考。

2、许多地方的山林没有处理林木的折价入社，特别是房前屋后的树木、宅基地上的树木、坟头树等等，按规定都归社员私人所有，不办理林木折价入社。后来，在公社化运动中，统统收归集体所有，根本没有办理折价入社。因此，有些山林所有权的归属不清。

3、大多数国有林地，特别是国营林场，在当时的历史条件下，没有办理必要的手续，造成林场经营的边界不清，权属争议很多。

4、人民公社化运动中“一平二调”的“共产风”打乱了山林所有制，后来根据中共中央《关于农村人民公这当前

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几个政策问题的紧急指示信》，通过实行“四固定”，把原来属于生产大队所有的山林划片固定到队。但是，划片的界线不清，山林权不统一，以及划分给各队的山林不合理，引起生产队之间的权属争议。而且，有些大队把原来不属于本队的山林固定为自己所有，甚至把外社、外县的山林占为己有，酿成许多边界纠纷。加之“四固定”时，都是大队和生产队商定的，有的对划片的土地和山林曾经登记造册，有的只有会议记录，有的是口头划定的，大多没有完整的档案资料，在地籍档案中更无记载，无法查考，以致纠纷不断。

（四）林业“三定”时，在颁发山林所有权证的工作中，普遍存在工作过粗的问题。

1、没有查验陈报登记者对该项土地原来所持有的有效凭证。

2、没有到实地“履亩丈量”，划清界址。

3、没有在发证前把登记结果张榜公布，及时更正被错认的山林权。

4、没有把历史上的遗留问题作一次全面的清理。因此，林业“三定”没有解决在山林方面进行地籍整理的任务，而且在划分责任山和自留山的工作中，大量存在山界不清的问题。

（五）、集体林权制度改革中出现的问题

4、做好应诉准备。在处理前要整理案件材料，充分做好应诉准备。

二○一一年十一月二十八日

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