《“三农”综合保险困难与建议》

“三农”综合保险困难与建议

摘要。2009年福建龙岩在上杭县首推“三农”综合保险，至2013年末已经实现龙岩农村地区全覆盖，形成了独特的“龙岩模式”。但在实际运行中仍存在农户参保积极性不高、保险公司承保主动性不足、政府与保险公司角色模糊不清等问题。为此，建议采取加大宣传力度、建立巨灾基金、完善补贴机制、优化政府职能等措施，进一步推进“三农”综合保险发展。

关键词：“三农”综合保险；农业保险；龙岩模式

自2007年中国开始新一轮农业保险制度设计与试验以来，农业保险事业不断发展。2009年，针对农业小规模、分散经营的特点，福建省龙岩市立足现实，推出19项农民“用得着、买得起”的“三农”综合保险，确保农村农业生产持续稳定发展。2013年，龙岩市在全国地级市中率先实现“三农”综合保险全覆盖，取得了明显成效。但“三农”综合保险在推广过程中也存在一些困难和问题，迫切需要在体制、机制上进一步完善。

一、龙岩“三农”综合保险的发展历程

（一）首创阶段。龙岩市位于福建省西部，地处山水纵横的山区地带，泥石流、洪水等自然灾害频发，给农业、农村、农民造成巨大损失。为此，龙岩市政府及有关部门高度重视“三农”发展，不断加强民生保障工作，2006年在全国首创农房统保等涉农险种，2009年在全国首创上杭县古田“三农”综合保险示范镇，首推政企合作的“三农”综合保险，在原有农房统保、“新农合”大病补充医疗保险、自然灾害公众责任险等基础上，新增小额农村家庭财产保险、农村小额人身保险、乡村干部责任险、小额农民务工险和农业产业险等，涵盖了农村社会民生的关键领域和重要环节，并在全国乡镇中首创“政府引导、公司承保、农民参与”的“三农”保障机制，实现了险种、体制、机制、扶持、服务的创新突破，并得到各级领导的充分肯定。2015年龙岩市辖内的上杭县完成“三农”综合保险保费收缴1135.52万元（含政府贴补40%），参保农户10.46万户次、农民45.11万人次，农业产业面积405.93万亩，赔款450万元（大棚蔬菜保费收入22.625万元，财政支付15.8295万元，支付赔款33.3419万元；烟叶保险已签单38899亩，签单保费210.05万元，赔付36万元），有效降低了农户生产风险。

（二）不断完善阶段。近年来，“三农”综合保险“龙岩模式”不断完善。一是提升服务站管理水平，引入市场管理模式，进行差异化考核。二是优化保险险种，不断创新特色农业产业保险。2016年新开发推出设施花卉种植保险、生猪价格指数保险等新险种；对务工农民意外保险，在保费不变的情况下，将保障金额由每人3万元提高至5万元。三是对贫困户实行保费补助翻倍政策。对建档立卡贫困户实行“三农”综合保险保费补贴加倍，即农业产业保险保费补贴由30%提高到60%，其他险种保费补贴由20%提高到40%。龙岩“三农”综合保险以上杭县为起点，逐渐向全市推进，2013年在全国率先实现“三农”综合保险农村地区全覆盖。

（三）逐步推广阶段“龙岩模式”逐步推广到漳州、三明等其他市、县、区，如漳州市借鉴“龙岩模式”，人保财险漳州分公司通过“公司运作、政策引导、农民自愿”的模式，承保了森林、水稻、生猪、农房、渔船渔工、蔬菜、花卉、价格指数、自然灾害公众责任险等九个政策性农业保险，同时积极创新特色农业保险，包括小额农村家庭财产、农村小额人身保险和蔬菜种植保险等险种，有效扩大了民生保障范围。三明市则在借鉴的基础上创新了“三农”综合保险，充分利用“互联网+”新业态，运用网络通信、物联网、大数据、高清网络视频技术处理等信息技术，整合全市“三农”服务资源，通过信息化手段，建成数据共享、实时响应、集服务与展示于一体的“三农”综合服务中心。

二、“三农”综合保险进一步推广存在的困难

（一）农户参保积极性不高。

1.农户收入水平不高，难以承担高额保费。龙岩市“三农”综合保险的多数保费是由市、县两级政府财政补贴。2009～2014年，龙岩市“三农”保险各级财政补贴款累计达3.7亿元，其中县级补贴达1.05亿元，占比达28.33%。近年来，龙岩市在经济、社会、民生等方面有了长足发展，但是经济发展水平与发达地区依然存在差距，辖属的长汀、连城、武平位居福建省省级扶贫开发工作重点县之列，县级政府财政紧张，难以负担高额的保费，这在很大程度上制约了“三农”综合保险的发展。为减轻县级政府的财政压力，龙岩市出台相应的政策措施，采用“三农”综合保险递减式补贴模式，市、县两级财政补贴保费和农民自主承担保费的缴纳比例第一年为50%∶50%，第二年为30%∶70%，第三年及以后为15%∶85%，保费补贴下降幅度较大，意味着第三年及以后农民自费缴纳比例将高达85%。然而，目前龙岩当地绝大多数农民收入并不高，根据《2016年龙岩统计年鉴》，2016年龙岩辖内7个县（市）中有5个县的农村人均可支配收入处于福建省的平均值（14999元）之下，其中长汀、连城、武平3个贫困县农民人均可支配收入分别为12766元、12810元、13676元。当地农民较低的收入，难以承受“三农”综合保险高额的保费支出，导致参保积极性不高，距实现参保率100%的目标还有一定差距。

2.农户对保险的认知不足，缺乏参保意识。一方面，绝大多数农民缺乏保险相关知识，对于保险并不了解。因此，许多农民对保险的认识存在偏差，认为投保“意义不大”“没有用”，甚至将保险当做“乱收费”。正是由于对农业保险的不了解，农民往往缺乏参保意识，投保主动性不强。另一方面，福建农田的分散性导致当地农业生产长期呈现碎片化的特点。农民小农经济思想根深蒂固，往往仅关注眼前利益，对未来可能发生的种种变故缺乏考虑，没有购买保险、防范风险的意识。而且农民常常抱有侥幸心理，认为投保后若没有发生灾害则损失了保费，经济上不合算，因此参保积极性不高。

3.农户对理赔服务满意度不高。一是赔付金额低，无法弥补农户风险损失。按照现行农业政策，农业保险仍以“成本保险”为主，保险公司赔偿金额只计算直接物化成本，不包括农民的人力成本以及收益。福建省发布的《关于做好2017年水稻种植（制种）保险工作的通知》明确规定，水稻种植保险最高赔付为每亩400元，但是每亩地的抽水、播种、施肥、收割等费用大约需要900元，较低的赔付比例根本不足以帮助其抵御风险。二是赔付手续繁琐，农户获赔周期长。理赔手续包括报案受理、现场勘查、二次勘查、分级审批、确定赔付金额、张贴公示、设置起赔点和免赔率等，获赔程序非常复杂，耗费时间长，农民不能及时得到赔款。三是理赔程序缺乏透明性，往往导致道德风险，如农业损失面积的测量是由保险公司指定人员进行操作，缺乏第三方参与，因此，保险公司故意虚报、缩小受灾面积的行为时有发生，农户利益得不到有效保障。

（二）保险公司承保主动性不强。

1.“三农”综合保险理赔率较高，保险公司经营风险高。一方面，农业保险自身具有高风险、高成本、高赔付的特点。农业生产经营容易受到气候、地形、降水、热量、光照、土壤等自然因素的影响，其面临的风险明显高于其他行业。另一方面，受季风气候和山地地形的影响，福建省农业生产具有受灾次数频繁、受灾程度深、受灾不均的特点。台风、暴雨等自然灾害频发对农业生产经营造成的巨额损失，增加保险公司赔付的风险。农户受灾不均导致逆向选择问题，受灾严重的农民会倾向于投保，而那些受灾程度弱、损失少的农民则投保积极性不高。逆向选择进一步提高了“三农”综合保险的赔付率，如2006～2012年龙岩烟叶险、农房险累计实现保费收入3700多万元，赔付支出却高达7000多万元，赔付率将近200%。“三农”综合保险保费收入与赔付支出基本持平，保险公司只能勉强维持收支平衡。

3.建立赔付补贴机制，降低保险公司理赔费用。如浙江省实行三级差异化赔付率补贴标准，当赔付率在200%～300%时，由政府与共保体按1∶1的比例承担风险责任；当赔付率在300%～500%时，由政府与共保体按2∶1的比例承担风险责任；当赔付率超过500%时，由政府按特殊情况采取赔付措施。因此，建议政府有针对性地制定差异化赔付率补贴标准，保险公司赔付率越高，政府财政补贴赔付额的比例也越大，从而缓解保险公司赔付压力，引导保险公司积极主动开展“三农”综合保险。

4.制定业务补贴标准，降低保险公司运营成本。为了提高保险公司的参与积极性，建议政府加大财政对保险公司的业务补贴力度，如美国政府给经营农业保险的私人保险公司提供20%～25%的费用补贴，同时根据不同保险业务实行差异化补贴，对保险公司巨灾保险的业务费补贴为其保费的6%，对团体保险产品的业务费补贴为12%，对其他保险产品的业务费补贴为18.5%。因此，建议政府借鉴该做法，加大业务补贴力度，如政府可以按照一定的比例补贴由保险公司支付的“三农”保险工作站工作人员的工资奖金和“五险”费用，以增强保险公司开展“三农”保险的主动性。

（三）促进政府职能由。“主导”向“引导”转变一要转变基层政府绩效考核方式，重点关注“三农”综合保险的推广质量，而非推广数量，不再将参保率作为政府工作人员的唯一考核标准。二要明确界定地方政府的行为，落实监督和问责机制，防止公权力的滥用，为“三农”综合保险的推进营造良好的政策环境。三要明确政府和保险公司的分工，防止政府直接干预保险公司经营决策。在农业保险方面，政府角色应为“引导者”，负责出台相关优惠政策、建立相应补贴机制、建立“三农”综合保险信息共享平台等扶持措施，充分发挥其“引导”作用，提高农民投保积极性和保险公司承保主动性。保险公司则负责资金管理、财务核算、再保安排等运营工作，充分发挥其专业技术优势，真正形成政府引导、保险公司市场运作的工作格局，构建新型政企合作模式，推进“三农”综合保险的发展。如晋江市通过新农合的托管，将保险产品开发、承保理赔等工作交由保险公司，使得政府从烦琐的事务性和技术性工作中解脱出来，专注于宏观层面的决策、规划、监督。因此，建议借鉴晋江新农合的做法，厘清政府和保险公司的职能界限，推动“三农”综合保险的持续稳定发展。