《完善农村金融的政策建议》

完善农村金融的政策建议

一、我国农村金融面临的困境分析

1.农村金融组织难以满足三农要求。

近年来，出于自身经济效益的考虑，国有商业银行更加注重集约化经营，县域内的国有商业银行机构大量撤并。另一方面，随着农村行政管理体制改革，一些乡镇实施撤并，设在这些乡镇的信用社及农业银行营业所也发生同方向变动，从而使有限的金融机构难以满足农村多元化、分散性的金融需求。而且，农村信用社与农业银行过分强调风险防范，实行贷款责任终身追究制，严重挫伤了信贷员的放贷积极性。他们为减轻责任追究，实行严格审批程序和审批条件，人为设置贷款障碍，拉长信贷决策链条，制约了三农对资金的要求。

2.农村金融组织体系定位不明确，缺乏分工协作。

目前我国的农村金融组织体系虽然比较健全，但服务面窄，其职能还远远没有充分发挥出来，农村金融服务领域仍有许多盲点。国有商业银行的分支机构逐步退出了农村服务领域，政策性金融机构仅仅围绕粮棉油收购做文章，没有体现出政策性金融机构在农业发展中的导向作用，也没有体现出政府对弱势产业的重视，农业基础性设施建设少有金融机构问津，弱势群体特别是贫困人口的信贷需求得不到支持。以支持三农为己任的农村信用社因历史包袱沉重，甚至相当一部分社已资不抵债，加之结算手段落后，吸储能力不足，很难真正发挥好为三农服务的主力军作用。

3.农村金融组织产权不清，内部治理结构残缺不全

农村信用社的内部治理结构粗糙，“社员代表大会、监事会、理事会”形同虚设，经理人控制现象严重，三会成员也主要由农信社主任与上级部门任命，或由他们提名，再经过社员代表大会选举这一程序。而农业银行虽为国有独资产权模式，但所有者缺位问题严重，缺乏真正对国有资产负责的持股主体，并且单一产权制下的法人治理结构容易造成政企不分，政府过多干预，责权利不明，董事会、监事会难以发挥作用，同样存在内部人控制现象。

4.农村金融组织缺乏良好的经营环境

农村经济落后，再加上经常受到自然灾害的影响，许多地区农民生活贫困，乡镇企业不景气，破产倒闭现象严重影响了农村金融组织的正常业务开展。而地方政府为出政绩，支持不该支持的行业或企业，当贷款难以收回时，政府甚至鼓励企业逃废债务。对于民间金融机构，政府也没有进行引导、监管，而是不允许其存在，丧失合法地位的民间金融机构只能转为“地下金融”方式，资金紧张的农民在一定程度上又依赖于这种“地下金融”，导致高利贷盛行，一方面制约了农村经济发展，另一方面又严重扰乱了农村金融秩序。

此外，在推进工业化和现代化的过程中，农村的金融需求已经突破了“传统农业”和“自给自足”的局限，农村金融的需求层次也呈现多元化的趋势，与此相应的对金融机构、金融机制、金融工具和金融服务的需求显然也是不相同的。因此，在加入wto和逐步完善社会主义市场经济体制的背景下，农村金融服务不能依靠单一主体（信用社）的垄断供给，农村金融不能被排除在市场主体多元化的进程之外。

二、明确和加强政府在农村金融体系中的地位和作用

目前农村正规的金融机构，从组织形式上看，由于政策性银行在乡镇普遍未设分支机构，国有商业银行又从县域经济中大幅度撤退，使农村信用社成了农村金融市场事实上的垄断者。农村金融市场缺乏适度的竞争，没有竞争的市场必然是一个没有活力、低效率的市场，这也是农村金融市场发展滞后的又一重要原因。各种形式的农村民间金融组织的存在是农业产业化发展的必然需要，强行取缔将违背经济发展规律。因此，应承认这些体制外金融组织的合法地位，使其从地下转为公开，并为之发展创造条件，由于民间金融组织无国家信用保证，在与正式金融组织竞争中处于不利地位，可考虑给予民间金融机构一定的利率浮动权，允许在一定限度内上浮存款利率，吸收资金。同时加强监管，杜绝任何非法集资、高息揽存及高利贷行为，走规范发展道路。此外，放宽市场准入政策，鼓励支持农民自发建立合作金融组织及农业产业化龙头企业，组建中小型农村商业银行，解决资金紧张问题，增加农村金融市场竞争主体。

（五）建立健全农业保险制度和风险补偿机制

农业保险是我国农村经济稳定发展的有效保证，使农民遇到风险时，仍能安然度日，并使生产得以迅速恢复。可借鉴国外先进经验，组建专门的政策性农业保险机构，实行低费率、高补贴政策，专门办理农业种植业和养殖业保险。至于自然灾害的风险，损失可由国家、集体、农户三方共同承担。农村经济发展和农民生活水平提高后，对财产保险、人身保险、证券、信托等各项金融服务的需求增加，现有的各家保险公司、证券公司、信托公司应根据当地农村实际发展情况，逐步深入农村，设立分支机构营业网点，提供多样化的金融工具，丰富农村金融市场。