《人民银行履行国债监管职能的问题及对策建议》

人民银行履行国债监管职能的问题及对策建议

人民银行作为国债管理和监督部门，在规范国债运行秩序，规避国债资金风险，维护投资人权益，促进国债市场健康发展等方面发挥了重要作用。尤其

是随着储蓄国债（电子式）2006年7月1日的问世，我国国债品种逐渐丰富，国债市场日趋复杂，对人民银行履行国债监管职责的要求也越来越高。但在实际工

作中，由于国债管理机制不健全等多方面因素的制约，人民银行国债监管还存在着一些问题。人民银行如何充分发挥监管职能作用，加强对储蓄国债的管理，是当前

值得深入研究的现实课题。

人民银行履行国债监管职能中存在的问题

缺乏完善的国债法律体系，导致国债监管难作为。国债法律体系不健全，是人民银行国债监管难作为的根本原因。一是监管职责缺乏法律界定。人民银行虽有国债监督和管理职责，但没有专门的法律明确规定人民银行的国债监管地位、职责和任务，监管只能以一些相关的管理办法、发行文件为依据，严重制约了人

民银行国债监管职能的发挥。二是监管处罚缺乏法律依据。人民银行在履行监管职能时，由于缺乏法律和法规依据，对承销机构的违规行为无法进行有效的制约和处

罚，对检查中发现的问题只能以“责令整改”来处理，严重影响了监管效果。三是监管模式缺乏统一规定。人民银行对国债的监管方式、监管内容、监管指标等没有统一的模式，也影响了对国债的有效监管。

缺乏统一的国债监管机制，导致国债监管难执行。缺乏明确、统

一、独立的政府管理，导致多头管理、多重管理和规则不统一一直是国债市场发展存

在的主要问题。人民银行负责管理金融机构，证监会负责证券市场和期货市场的监管，而财政部则是国债的发行机关，对国债的发行和交易进行监管。三个部门的监

管职责不清、界定不明，一方面使国债发行流通中出现重复监管现象，浪费了监管资源；另一方面，又可能在一些领域产生监管真空，使违法者有机可乘。监管机制

不健全，影响了国债市场的正常发展，也给人民银行的国债监管工作带来了困难。

缺乏先进的监管方式和手段，导致国债监管难到位。监管方式和手段的滞后，是人民银行国债监管难到位的主要原因。凭证式国债的发行方式决定了

其发行操作的封闭性，每一个承销商都自成体系，发行计划、数额分配、发售网点等均由承销商自行决定，人民银行只能通过统计发行周报和持有量月报被动、滞后地了解发售情况，对国债监管很难做到科学、合理、及时。随着记账式国债和储蓄国债（电子式）的相继面世，国债发行正逐步走向“无纸化”、“电子化”，尽管

储蓄国债（电子式）实现了实时查询，在客观上对试点银行和中央国债登记公司起到了自动监督作用，但因国债监管电子化建设滞后，信息不畅，人民银行的监管方

式还是以实地检查和审核报表为主，难以形成实时动态监管。

缺乏有力的监督检查，导致国债监管难奏效。监督检查力度不够，影响了人民银行国债监管的成效。一是思想认识不到位。因国债发行和兑付都由承

销机构自行完成，与基层国库部门特别是县支库没有直接联系，加之近几年基层网点很少有国债发行任务，基层国库工作人员逐渐产生了“事不关己”的思想。二是

监管力量薄弱。国债监管是一项专业性很强的工作，目前基层人行专职的国债经办人员配备很少，且业务素质有待提高。三是现场检查力度不够。人民银行国库部门

担负着对国债发行兑付进行管理和监督的双重职责，但因人手少、任务重，对承销机构及兑付网点的现场业务检查频率不高，处罚也大多停留在通报、警告等措施

上，监管难以取得实质性效果。

人民银行充分发挥国债监管职能作用的对策建议

完善国债法律体系，确立国债监管法律地位。一是加快国债立法的进程。尽快制定和出台一部《国债法》或《国债管理条例》，从法律上明确人民银行

对国债发行、兑付的监督管理权限和职责，确保人民银行国债监管工作有法可依、有章可循。二是制定切实可行的处罚办法。财政部、人民银行应联手出台《国债发

行、兑付核算操作规程及违规行为处罚办法》和《国债监管实施办法》，对国债发行和兑付的各项操作进行具体、明确的规定，增强监管措施和处理手段的威慑力，

提高国债监管的权威性。三是统一监管模式。对国债监管方式、内容、指标等进行统一规范，建立对国债承销机构、兑付网点的年审制度，从制度上规范监管程序，

细化操作规定，为筹资主体和投资主体创造一个良好的融资环境。

健全国债监管机制，促进国债市场健康发展。一是制定《国债市场管理办法》，通过法律的形式明确界定各监管职能部门的监管职责，避免交叉监管

或重复监管。二是建立协调联动监管机制。要加强人民银行与财政部门的联系与信息沟通，发挥各自监管优势，形成监管合力。三是统一国债监管机制。建议成立一

个专门的国债监督管理委员会，赋予其独立完全的监管职能，对国债市场的参与者进行执法检查和监督。

创新国债监管手段，提高国债监管效率。改进国债监管滞后的方式和手段，是提高人民银行国债监管效率的必要措施。人民银行应充分利用已开通的

现代化支付系统以及正在逐步推广的财税库行横向联网系统，积极构建国债实时监控网络，实现信息共享。可借鉴“人民币结算账户管理系统”中人民银行账户监管

的成功经验，由财政部和人行联合开发并推广“国债电子化监管综合网络系统”，实现各承销机构与人民银行、财政部门的系统互相对接，信息资源及时共享，从而

对国债发行、兑付、债权记录以及资金清算的全过程进行实时监控、动态反映，有效杜绝各种违规、违章行为，确保监管的及时性和准确性。

加大国债监管力度，防范国债资金风险。一是转变观念，提高思想认识。二是充实国库人员，提高干部队伍素质。建议县级人民银行单设国库机构，

按照国库岗位职责要求，充实国债专职人员，并保持国库机构和人员的相对稳定，同时，加强业务培训，着力提高国债人员的综合素质和监管水平。三是加大现场检

查的力度，提高监管实效。要树立“大监管”的理念，整合监管力量，共同执法；要建立现场检查制度，对国债经办单位进行定期或突击检查，避免违规操作行为；

要加大非现场检查力度，建立信息报送考核机制，严格要求承销机构认真进行日常统计和信息反馈，提高监管准确性；要加大反假防伪宣传力度，严把兑付关，确保国债资金的安全。

（作者单位：人行湖南省邵阳市中心支行）

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第二篇。司法警察职能履行存在问题及对策、法警全面参与、保障民事审判是法定的职责，不能以法官审理个案的需要为前提。

1、从工作目的性上讲，法警参与民事审判活动，履行自己的职责，其目的不仅仅是为了保障民事审判活动的顺利进行，更是为了维护法律的尊严、审判的权威和国家的形象。严格地讲，法警的职责是既不能放弃也不能被免除。所以，法警是否参与民事审判活动不能仅以审判法官是否需要为标准，更应当从维护国家法律的尊严，法院审判的权威出发。为了保障民事审判的顺利进行，更为维护国家法律的尊严、法院审判的权威，法警应当成为民事审判的法定成员，必须参与民事审判活动。

2、从法律性规定来看，法警不仅是民事审判中的重要成员，而且是一支不或缺、不可替代的司法保障力量。《人民法院司法警察暂行条例》第三条规定：“法警的任务是通过行使职权，预防、制止和惩治妨碍审判活动的违法犯罪行为，维护审判秩序，保障审判工作的顺利进行”。《人民法院司法警察暂行条例》实施办法第二条规定：“法警是依法参与审判活动的重要成员”。另外《人民法院司法警察暂行条例》及其实施办法、《值庭规则》、《法庭规则》还具体规定了法警的职责。其中法警在民事判中的职责是：（1）、送达法律文书、诉讼文书；（2）、参与对裁定（诉讼保全）的财产查封、扣押、冻结或没收活动；（3）对必须到庭而拒不到庭的

的被告执行拘传，强制其到庭；（4）、警卫法庭，维护法庭秩序，对进入法庭当事人及其代理人、旁听人员进行安全检查，保障参与审判活动人员的安全；（5）、传递证据材料、传带证人、鉴定人；（6）、对妨碍诉讼、违反法庭规则，扰乱法庭秩序，危及审判人员人身、财产安全的人员采取训诫、责令退出法庭、强制带离、实行拘留、强制缴纳罚款等强制措施。法定的职责，就当全面履行。不仅法警自身不能放弃，而且任何组织或个人也无权免除。

3、从司法实践来看，法官、书记员在外出执行送达、财产保全、调查取证中经常遭到辱骂、威胁、甚至殴打，庭审中时常发生当事人、旁听人员相互辱骂、争吵、扭打，故意损坏法庭设施、辱骂法官，当事人持刀当庭自伤、自杀，无关人员突然擅自闯入法庭等情况。一方面，这些情况的发生，不仅影响法院民事审判活动的正常进行，更严重的是破坏了法庭的严肃、损害了国家法律的尊严、法院审判的权威。另一方面，这些情况的发生往往是审判法官难以预料的。审判法官根本无法确定审判中是否需要法警提供保障。但这些情况一旦发生，再临时要求法警处置，可能就晚了、被动了。所以，为了保障民事审判活动的顺利进行，维护国家法律的尊严、法院审判的权威，法警必须全面参与民事审判活动。并以国家权力即国家法律规定的职务权力制止、打击一切妨碍民事诉讼活动的行为。

二、法警参与，保障民事审判活动应以法律的规定为依据，体现在民事审判活动的全过程。

1、庭审前：法警必须依据法律性规定，认真履行下列职责：独立完成有关诉讼文书、法律文书的送达工作。要积极参与对财产的查封、扣押、冻结活动，全力协助法官、书记员的诉讼保全工作；要全力为法官、书记员进行调查取证工作做好安全警卫；要依法拘传必须到庭的被告人到庭参加诉讼。减轻法官、书记员的工作量，制止在庭审前的一切妨碍诉讼乃至违法犯罪行为，保障法官、书记员的人身安全，保证民事审判活动能够按时、有效进行。

2、庭审中。民事合议审判庭或独任审判庭必须在开庭前一天将开庭的时间、地点及简要案情，特别是可能发生的意外情况等通报法警部门。法警部门必须根据通报情况和一般规律，认真分析，作出人员、装备的组织准备。并拟定处置突发情况的预案，做好值庭中的防范工作。及时指派值庭法警参与民事审判活动。参加庭审的法警必须按时到达岗位，依法履行自己的职责。依据《法庭规则》、《值庭规则》、《法警条例》、《民诉法》的有关规定，法警在庭审中必须认真履行“安全检查，禁止醉酒人、未成年人、精神病人等不该进入的人进入法庭，禁止任何人携带管制刀具、枪支及易燃易暴、危险品等进行入法庭。按照审判法官的指令，对哄闹、冲击法庭、辱骂、威胁审判人员、当事人及旁听人员间的争

吵、扭打、故意损坏法庭设施、擅闯审判区、擅自录音、录像、记录等一系列违反法庭规则的行为进行警告、训诫、强制拉出法庭。按照审判法官的指令及时传递证据、引导证人、鉴定人”。以全面服务审判，预防、制止庭审中可能发生的一切妨碍民事诉讼的行为，保障法庭的严肃、庄重和民事庭审活动的顺利进行，维护国家法律和法院审判的权威与尊严。

三、要真正发挥法警在民事审判中的作用，确保民事审判工作的顺利进行，还必须加强法警队伍的建设。特别是要增加法警人数，壮大法警队伍。目前基层法院法警人数一般只有5-8人，不到法院人数的8％（最高人民法院的要求是12％）。而在正常情况下，法院各岗位所需法警的情况是：法院门厅警卫1名，刑事押解、值庭日均2—3名，执行送达日均1—2名，协助、参与执行2—3名，民事、行政庭前保障日均3-5名，民事、行政开庭值庭3-5名（按法院平均每天同时开庭案件3-5个，每个庭审派1名法警值庭计算）。总计需要法警11—19名。所以现有法警人数不到所需法警的一半。而且现有法警年龄老化（平均年龄已超过40岁），专业知识、技能整体不够理想。很难胜任全面保障法院审判的现实需要。针对这些情况，必须大力加强法警队伍的自身建设。

1、利用政法行政编制，从军转干部、地方院校、警官学校引进新法警。利用地方政府批准的财政拨款编制，招聘合同制法警。以充实警力，调整法警年龄、提高知识结构，逐步实现法警队伍的年轻化、知识化。增强法警队伍的整体力量。

2、加强思想教育和日常管理，提高队伍政治思想素质，确保队伍的纯洁性。培养政治过硬，作风优良，甘愿献身法警事业的法警人才。提高法警队伍的凝聚力和战斗力。

3、加强业务教育和技能培训，提高业务知识水平，提高警务保障能力。为全面履行法警职责打下坚实的基础。

人民法院司法警察值庭规则

（法发[2003]13号）

第一条为保证人民法院审判工作的顺利进行，规范人民法院司法警察的值庭活动，根据《中华人民共和国刑事诉讼法》、《中华人民共和国民事诉讼法》、《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国人民法院法庭规则》和《人民法院司法警察暂行条例》的有关规定，制定本规则。

第二条值庭是人民法院司法警察在法庭审判活动中，为维护法庭秩序，保证参与审判活动人员的安全，保证审判活动顺利进行所实施的职务行为。

第三条值庭的司法警察在法庭审判活动中，根据审判长、独任审判员的指令，依法履行职责。

第四条值庭前的准备工作由司法警察部门组织落实：

（一）根据庭审活动的时间、规模、类型、诉讼参与人的数量、场地条件等情况，选派司法警察值庭；

（二）制定实施方案和处置突发事件的应急措施；

（三）与相关部门联系，交换意见，明确任务。

第五条司法警察值庭的职责：

（一）警卫法庭，维护法庭秩序；

（二）保障参与审判活动人员的安全；

（三）传唤证人、鉴定人；

（四）传递、展示证据；

（五）制止妨害审判活动的行为。

第六条司法警察值庭时，应当按照规定着警服、佩戴警衔专用标志，警容严整。女司法警察不得浓妆、披发、戴饰物。

第七条值庭的司法警察，应当依照《人民警察使用警械和武器条例》的规定，配备、使用警械和武器。

第八条对旁听人员，值庭的司法警察应当进行安全检查。发现未成年人、精神病人、醉酒的人和其他不宜旁听的人员，应当阻止或者劝其退出审判法庭。

第九条司法警察值庭时，应当站立于审判台侧面，背向审判台，面向旁听席。根据需要采取立正、跨立姿势或坐姿。法庭宣判时采取立正姿势；法庭调查开始后采取坐姿。值庭时间超过一小时可替换。出入法庭时应以齐步动作行进。

第十条值庭的司法警察接取、传递、展示证据时，应注意安全。

第十一条值庭的司法警察传唤证人时，应当打开通道门，引导证人到达指定位置。

第十二条对旁听人员违反下列法庭纪律的，值庭的司法警察应当予以劝阻、制止：

（一）未经允许录音、摄影和录像；

（二）随意走动或擅自进入审判区；

（三）鼓掌、喧哗、哄闹；

（四）擅自发言、提问；

（五）吸烟或随地吐痰；

（六）使用通讯工具；

（七）其他违反法庭纪律的行为。

第十三条对下列行为，值庭的司法警察可以依法采取强制措施：

（一）未经许可进入审判区，经劝阻、制止无效或者有违法犯罪嫌疑的；

（二）严重违反法庭纪律，经劝阻、制止无效的；

（三）哄闹、冲击法庭，侮辱、威胁、殴打参与审判活动人员等严重扰乱法庭秩序的。

第十四条司法警察值庭时可以采取的强制措施包括。责令退出、强制带离、强行扣押、收缴、检查等。

第十五条司法警察值庭时应提高警惕，防止当事人自伤、自杀、行凶、脱逃等行为的发生。遇有突发事件，应全力以赴，沉着应对，果断处置。

第十六条司法警察值庭时，应当遵守法庭纪律，精神集中，举止端庄，行为文明，态度严肃。不得擅离岗位，不得让无关人员接触当事人，不得侮辱或变相体罚当事人以及实施其它妨害审判活动的行为。

第十七条司法警察值庭时违反本规则的，依据《中华人民共和国人民警察法》处理。

第十八条本规则自发布之日起实行。最高人民法院

2003年7月16日

司法警察职能履行存在问题及对策

人民法院司法警察是人民警察的一个独立警种，作为人民法院直接管辖的一支武装性质的司法力量，它的职能主要体现在护法和执法两个方面。护法是指司法警察在人民法院审判过程中有效提供安全、稳定、可靠的审判环境，保证人民法院能够严格按照法定程序顺利地完成各项审判任务；而执法是指依照法定程序强制执行人民法院已经生效的各类判决、裁定，其职能的实现是国家强制力在人民法院审判、执行工作中最直接、最具体的体现。人民法院司法警察自成立以来，一直在维护法律尊严和保证审判活动顺利进行等方面

发挥着重要作用，尤其是自《人民法院司法警察暂行条例》颁布实施以来，各级人民法院为开创司法警察工作新局面进行了大胆探索，取得了很大成绩。但是，长期以来，受多方面因素的制约，司法警察工作在职责履行方面还存在一些问题，亟需花大气力、深层次去研究解决，为各项审判提供更有力保障。

一、司法警察工作要求高标准严

随着依法治国进程的加快和司法改革的逐步深入，各项审判工作对其基本保障作用的司法警察提出了越来越高的要求。司法警察要更好地服务于审判活动，必须符合以下要求：

（一）尽快制定《政策性银行法》和专门针对政策性银行进行监管的相关法律、法规，使政策性银行金融监管法制化、规范化。在制定法规时，一是要根据政策性银行的不同特点和业务范围，分别制定不同的政策性银行条例或法律，明确政策性银行的定义、性质、职能和任务，组织模式，业务范围和基本业务规则，与商业银行的关系，财务会计、监督管理和法律责任。二是完善对政策性银行进行金融监管的法规体系，使监管制度化、规范化，从而保证政策性银行的健康发展。

（二）制定科学的监管指标和内容，从以合规性监管为主走向风险性监管为主。目前监管部门要根据国家经济发展战略和年度经济发展规划，考虑政策性银行的资本金来源和融资规模、经营范围、经营目标及业务特点，分别制定适合政策性银行经营管理的专门监管指标和内容，应坚持合规性和风险性并举，以风险性为主的指导方针。因为我国的政策性银行能够严格按照国家制定的金融法律、法规开展业务，建立了比较完善和完备的贷款程序及规则。鉴于开发银行发放的贷款期限长，大部分在5—10年，有的长达20年，所支持的行业如电力、铁路项目的借款人的法人体制正在发生变化。建议监管部门根据国家宏观经济政策和中央银行货币政策，结合近年来开发银行的发展情况，一是取消目前对二级法人再贷款余额等指标的考核，修改完善存款和利润与计划数完成情况等监督指标；二是增加政策性银行是否及时贯彻国家宏观经济政策和产业政策，贷款投向是否合理，内控制度能否有效地防范和控制信贷风险，保证国家信贷资金的安全，贷款的期限结构和资金来源结构是否匹配、能否控制资金风险，资本充足率和风险资本充足率是否达到国际通行的标准等内容。

（三）加强对监管人员的培训，更新监管理念，使监管与服务、指导相结合。需要加强对监管人员进行稽核审计专业培训，可采取国外银行监管部门进修或到政策性银行跟班操作等形式，提高监管人员的金融理论知识和实践