《重庆成为全国统筹城乡综合配套改革试验区后破解城乡二元结构壁垒探析》

重庆成为全国统筹城乡综合配套改革试验区后破解城乡二元结构壁垒探析

重庆市统筹城乡综合配套改革路径浅探

转载日期：2012-7-1821：49：00来源：互联网

内容摘要。统筹城乡发展是新时期中国指导经济社会发展的重要战略思想。统筹城乡综合配套改革，促进城乡经济社会协调发展，是一项艰巨的系统工程和综合配套改革，涉及政治、经济、文化、社会的方方面面，必须多管齐下、多方并举，根本的是要从机制体制和政策制度着手，配套实施、扎实推进。

关键词：综合配套机制

（一）我国30年的改革开放，使我国经济建设获得了前所未有的飞速发展，成就得到了世界上的普遍赞许，创造了世界公认的“中国奇迹”。然而，在我国经济高速增长和繁荣背后，除存在增长方式粗放、资源能源消耗高、环境污染严重、区域发展不平衡外，还有一个突出的问题，就是城市得到了全面发展，但农村发展严重滞后；工业有了长足进展，但农业还处于一个非常低层次的发展阶段，发展成果没有被全体人民尤其是没有被占人口最多的广大农民所共享，城乡差距越来越大的趋势并没有从根本上得到遏制。城乡居民享受改革开放成果的差距不仅表现在收入上，更突出表现在竞争机会、就业、教育、住房、社会保障、公共服务等各个方面。正如胡锦涛总书记在党的十七大报告中总结的那样：收入分配差距拉大趋势还未根本扭转，城乡贫困人口和低收入人口还有相当数量，农业基础薄弱、农村发展滞后的局面尚未改变，缩小城乡、区域发展差距和促进经济社会协调发展任务艰巨。

在以前我国经济实力还不很雄厚的条件下，城乡居民在发展机会和享受公共服务等方面的差距和不平等问题难以解决，但现在我国经济实力已经具备相当实力，这些矛盾和问题长期累积已经达到社会难以容忍的情况下，就不能回避、必须面对，并要花大力气解决。在我国这样一个国土面积大、人口众多、发展不平衡的大国，要真正实现城乡统筹协调发展，不是一件容易的事，涉及到从根本上打破长期以来形成的城乡二元结构的体制机制，涉及资源配置、户口、教育、就业、社会保障、公共服务、社会管理等一系列体制上的变革，涉及城乡利益关系的重大调整，问题非常复杂。我国改革开放和经济社会发展到现在，一方面必须改变城乡二元结构的体制机制，同时又要在这种变革中减少失误、减少风险，这就决定了先在局部地区探索、积累经验，然后逐步推广的必要性。

党的十六大明确提出了促进我国经济社会全面、健康、均衡发展的新理念和新要求。党的十六届三中全会进一步全面系统地提出了“五个统筹”的具体要求，并将“统筹城乡发展”置于首位，这说明在我国整个社会经济发展中城乡关系的重要性。在城乡关系中，农业、农村发展滞后已成为统筹城乡关系的难点所在。党的十七大又把统筹城乡发展作为促进国民经济又好又快发展的重要内容。统筹城乡经济社会发展，是党中央在正确把握中国新阶段经济社会发展的新趋势、新矛盾、新挑战、新机遇和遵循经济社会发展规律的基础上提出的，是一个重大的理论创新，主要指把城市、农村视为一个整体，使城乡协调发展、共同繁荣，城乡差别逐渐消失，最终实现乡村工业化、农业集约化、集镇城市化、服务社会化。统筹城乡发展，逐步改变城乡二元经济结构，这是我们党深入贯彻落实科学发展观，为从根本上解决城乡发展的矛盾和问题，实现全面建设小康社会的宏伟目标而提出的战略思路和方针，是实现现代化的必然要求，是加快发展的客观需要，也是解决“三农”问题，加快城乡经济社会发展一体化进程的根本举措。统筹城乡发展，是一项关于全社会的复杂的系统工程，涉及到城乡规划、基础设施、土地制度、社会保障、人口管理、文化教育等各个领域，正确反映和兼顾不同方面群众的利益，促进和维护社会的安定与和谐。

（二）2007年6月7日，国务院批准重庆市和成都市设立全国统筹城乡综合配套改革试验区，要求成都市和重庆市从实际出发，根据统筹城乡综合配套改革试验的要求，全面推进各个领域的体制改革、机制创新，并在重点领域和关键环节率先突破，尽快形成统筹城乡发展的体制机制，基本形成强化经济发展动力、缩小城乡区域差距、实现社会公平正义、确保资源环境永续利用以及建设社会主义新农村的理论架构、政策设计、体制改革及经济发展、社会和谐的综合模式，促进城乡经济社会协调发展，为全国实现科学发展与和谐发展发挥示范和带动作用。积极探索统筹城乡综合配套改革的新路子，形成城乡经济社会发展一体化新格局，是一项事关我国经济社会发展全局的重要工作，具有非常重要的现实战略意义。

重庆是我国中西部地区唯一的直辖市，集大城市、大农村、大库区、大山区和民族地区于一体，在区域协调发展和改革开放大局中具有重要的战略地位。国务院批准重庆市和成都市为“全国统筹城乡综合配套改革试验区”，是国家落实科学发展观、推进和谐社会建设的重大战略部署，是完善我国区域发展战略空间布局、推动中西部城乡统筹改革和协调发展、探索新形势下新的发展模式的重大战略举措，意义重大，必将对我国未来区域经济增长极的构建和加速城乡统筹进程产生重大而深远的影响。

城乡统筹发展是一种注重城乡协调发展和均衡发展、注重城乡之间和人际之间公平与和谐的一种发展理念、发展观和政策导向。城乡统筹的对象是城乡政治、经济、社会和文化的发展，目的是实现城乡居民共同富裕。统筹城乡综合配套改革，就是要对阻碍城乡政治、经济、社会和文化发展的方方面面体制机制进行全面的而不是单项、协调配套的而不是孤立的改革。统筹城乡综合配套改革试验，核心是改革，目标是建立统筹城乡的制度体系。统筹城乡，既是改革的出发点和落脚点，又是改革的着眼点和着力点；综合配套，既是对改革内容的基本要求，也是实现改革目标的重要保证，单独进行某一方面的改革不可能完成综合配套改革的任务；改革试验，既是试错机制的具体实践，也是探索改革路径的科学办法。统筹城乡发展综合配套改革，应当准确理解和把握“统筹”、“城乡”、“发展”和“综合配套”几个核心焦点。统筹城乡发展中的“统筹”，有两个核心价值目标：

（1）对各种资源要素的全面统筹与协调。统筹即对各个发展领域、城市与农村、工业与农业、发展速度与进程、经济与社会发展等方面，按照最优化配置原则，进行全面协调与规划，制定合理科学的统筹城乡发展综合配套改革的总体方案。

（2）对通过改革发展所产生的经济利益进行统筹与协调。统筹即在社会公平、正义的原则下，针对社会利益的分配与再分配，构建起新型的社会保障法律制度机制，公共财政运行模式与机制，其他社会公共产品供给等制度机制，最终形成具有可操作性的“以工哺农”、“以城带乡”的制度体系。统筹城乡发展，涉及城市与农村两个核心区域，我们除了应当分别规划好两个区域各自的发展之外，更应当强调在统筹城乡发展的综合配套改革中，吃透城市与农村的各自特点、优势与劣势，在整个区域内统筹思考与部署城乡的协调发展。

统筹城乡发展和统筹城乡综合配套改革有着紧密的联系。统筹城乡综合配套改革的中心词是改革，其内涵是对隔绝城乡、忽视农村、歧视农民、影响和制约农村发展的法律、体制、政策、制度等进行改革，从根本上解决农村、农民的制度性贫困问题。统筹城乡综合配套改革，基本准则是科学发展、社会和谐，核心问题是富民惠民、改善民生，关键环节是创新体制、创新机制、创新制度，根本方法是统筹兼顾、协调推进，重点布局是经济社会建设。统筹城乡综合配套改革是实现统筹城乡发展的手段和途径，通过对涉及上层建筑的法律、体制、政策、制度等进行综合配套改革，为统筹城乡发展提供法律、体制、政策和制度保障。统筹城乡发展的中心词是发展，是科学发展观的要求和内容之一，其内涵是城乡兼顾，通盘考虑，统一谋划，推动城乡共同、和谐、健康、快速发展。统筹城乡发展是统筹城乡综合配套改革的目的，通过统筹城乡综合配套改革，从根本上缩小城乡之间的制度差别和发展差距，促进城乡统筹发展，缩小城乡发展差距，消除过大的社会群体贫富悬殊，实现城乡社会和谐、共同发展、共同繁荣、共同富裕。但是，解决几十年发展过程中积累的社会问题，绝不是简单的“杀富济贫”和“削峰填谷”。统筹城乡综合配套改革和统筹城乡发展相互依存、互为条件，是一个创造性地、动态地解决尖锐社会矛盾的长期过程。“发展是硬道理”已经成为我们党解决尖锐社会矛盾最成功的经验，尖锐的社会矛盾只有通过改革的手段，在发展过程中逐渐地消化解决，才会产生最佳的社会效果。

国务院批准重庆市为统筹城乡发展综合配套改革试验区，需要重庆市通过“试验”，提供统筹城乡发展推进过程中的经验。笔者认为，这个综合配套改革“试验”至少要在以下三个方面充分发挥作用：

1、探索“以工哺农”，“以城带乡”的有效途径。尽管解决我国“三农”问题的首要任务，是创新农村增产增收的制度机制，但是由于我国农村与农业肩负的社会责任太多（粮食安全、劳动力吸纳、社会稳定等），以及城市与农村劳动价值评判标准的二元结构，导致了无论如何都不可能仅仅依靠农村与农业解决目前的“失衡”问题。如何建立起“以工哺农”、“以城带乡”的有效制度机制，是统筹城乡综合改革试验的核心任务之一。

2、创新农业内部增产增收的制度机制。实现我国城乡共同协调发展，缩小城乡差距，既需要“以工哺农”、“以城带乡”和农业扶持政策等外部条件，更需要充分运用统筹城乡发展综合配套改革的历史机遇，以“科学发展观”为指导，对农业生产组织形式与生产方式、农村土地制度、乡村治理与管理模式、农产品生产与加工销售组织体系等进行全面而系统的制度创新，从而建立起能够使农业增产增收的有效制度机制。

3、探索社会转型的有效途径。人类社会的发展，大致都会经历从农业社会到农业与工业并存的二元社会结构，再到工业社会结构的发展演变历程。重庆市统筹城乡综合配套改革试验，正处于我国从城乡社会二元结构向城乡一体化社会转型的特殊历史时期。在我国，如何顺利完成从城乡社会二元结构向城乡一体化社会结构的转型，是一个没有先例可循的重大社会变革，需要通过统筹城乡综合配套改革试验中，探索和积累有关城镇化和社会转型经验，寻求破解我国社会二元结构难题的有效途径。从在我国目前情况看，中西部地区经济很难完全按照东部地区依靠外需来带动经济增长的模式来发展，重庆市把统筹城乡发展这件事做好了，就走出了一条符合中西部地区实际的新的发展路径。

（三）重庆是长江上游最大的工业城市，鸦片战争后内陆最早开埠港口城市、西南重镇、抗战时期“陪都”、国家“三线建设”重点地区，历史上就是我国内陆地区重要的经济、贸易、内河运输口岸和商品集散地。特别是经过改革开放30年的发展，重庆市经济社会发展取得的成绩举世瞩目，到2008年底，已有93家世界500强、120家左右的中国500强企业入驻重庆，工业经济结构进一步优化，汽车摩托车、天然气石油化工、装备制造、新材料、电子信息产业等构成了完整的工业体系，为重庆市推进统筹城乡综合配套改革奠定了的坚实物质基础。

长期以来，重庆市的发展始终受到党中央、国务院的高度重视。1983年率先成为全国经济体制综合改革试点城市，是14个计划单列城市之一，赋予省级经济管理权限。1992年辟为沿江开放城市。1997年3月升格为直辖市。1994年江泽民总书记来渝考察时要求重庆发挥“长江上游经济中心”作用。2002年胡锦涛总书记来渝考察指示重庆要“在西部地区走在前列”。2007年胡锦涛总书记“314”总体部署为重庆深化改革加快发展指明了方向。2007年6月，国务院批准重庆市为全国统筹城乡综合配套改革试验区，体现了中央对重庆城乡统筹工作的重视和对重庆发展的关心，这为重庆推进统筹城乡综合配套改革试验营造了良好的体制条件和政治环境。

国家批准重庆市为全国统筹城乡综合配套改革试验区以来，中共重庆市委出台了《中共重庆市委关于印发重庆市统筹城乡综合配套改革试验的意见的通知》（渝委发〔2007〕64号），重庆市人大常委会通过了《关于保障和促进统筹城乡综合配套改革试验工作的决定》，重庆市级部门加强对试点区县的指导和协调，出台了加快推进改革试验的意见。2009年1月26日，国务院印发了《关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见》（国发〔2009〕3号），重庆城乡改革发展成为国家战略，这预示着重庆将迎来新的一轮发展机遇，这些为重庆统筹城乡综合配套改革试验工作顺利推进提供了有力的政策保障。

重庆市各级各部门按照中央和重庆市委、市政府的部署，一手抓思路和方案研究，一手抓试点试验起步，积极探索消除城乡二元结构的政策措施取得了积极进展。“圈翼帮扶”机制逐步建立，“一圈两翼”经济快速发展；解决农民工问题工作力度加大，探索农民工腾退宅基地迁入城镇或农村集中居住点的激励措施；现代农业服务体系建设进一步加强，市场服务体系进一步完善；城乡公共服务领域改革取得新突破，就业和社会保障改革取得新突破；财政金融体制改革取得新突破，行政管理体制改革进一步深化，区县改革试点积极推进，九龙坡区推进“承包地换社保、宅基地换住房”，注重群众意愿，完善配套政策，改革试验更趋规范。垫江县按“小单元、多模式、低风险”思路，选择有条件的村探索改革，因地制宜流转土地；实施“全民创业”计划，吸引农民工返乡创业，促进新的产业集聚。梁平县屏锦镇探索土地流转“超市+连锁店”模式，在一定程度上解决了土地流转中供需信息不对称的问题；梁山镇以专业合作社为平台较好地解决了农户分散经营与市场竞争的矛盾。其他区县（自治县）不等不靠，结合自身实际，分别从规划、土地流转、劳务经济等入手开展改革探索，积极投身改革试验。同时，全国各地都结合自身实际，大胆创新，积极探索，创造了许多成功做法，这些为重庆统筹城乡综合配套改革积累了经验。

（四）统筹城乡发展的基本目标，决定了统筹城乡综合配套改革试验不可能单项推进，它是一个艰巨的系统工程和一项综合配套改革，涉及政治、经济、文化、社会的方方面面，需要对现有不适应的机制和体制进行变革，必须综合运用行政的、经济的、法律的、市场的手段，多管齐下、多方并举，配套组织、扎实推进。小平同志在1980年总结社会主义历史经验，特别是“文化大革命”沉痛教训时指出，制度问题“更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”。城乡统筹成败在改革，只有改革，破除那些不适应城乡统筹的体制机制、政策制度，建立起新的体制、机制和制度体系，实现城乡统筹发展才有根本保证，改革实验才能事半功倍，取得实效。重庆要走出一条自己的道路，关键要抓住“统筹城乡综合配套改革试验“这个战略机遇，解放思想，抓住重点，大胆改革，在创新体制、机制和制度上做文章、下功夫，形成一系列科学发展与社会和谐的新制度、新机制和新体制，促进城乡经济社会又好又快、统筹协调发展，把重庆建设成为西部地区的重要增长极、长江上游地区的经济中心和城乡统筹发展的直辖市，在西部地区率先实现全面建设小康社会，实现中央赋予的光荣使命。

8、马晓河：《统筹城乡发展解决五大失衡》；

9、《国务院关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见》（国发〔2009〕3号）；

10、《关于建设统筹城乡综合配套改革实验区的思考》。张克俊，四川省社科院工商经济与管理研究所。