《国有企业法人治理结构存在问题及完善对策》

国有企业法人治理结构存在问题及完善对策

完善国有企业法人治理结构的思考

怀柔区国资委

李长来

2006年9月8日—29日，我随北京市国资委赴欧洲培训团对比利时、荷兰、德国、意大利、法国、奥地利、卢森堡等国家进行考察学习，内容涉及“欧洲联盟经济和社会发展现状及前景展望”、“国家立法机构对国有资产的监督和管理模式”、“国有企业董事会的建设和监督管理”、“国有企业的企业法人治理”等11个主题。通过专题讲座、专题座谈及参观交流，我顺利地完成了北京市国资委布臵的任务，达到了培训的目的，从中学到了很多知识和经验，开阔了思路，增长了见识，对以后的工作有很大帮助。现将自己对国有企业法人治理结构的一些认识与大家共同探讨。

公司法人治理结构（corporategovernancestructure）一词起源于西方经济学，是指由一套组织结构严密的自然人来治理公司而形成的组织结构体系。在现代公司中，股东大会、董事会、监事会和执行机构（经理层）四部分各司其职，各负其责，相互制衡，共同组成公司法人治理结构。法人治理结构作为现代企业制度中最重要的组织架构，是明确划分股东会、董事会、监事会和经理层之间权力、责任和利益以及明确相互制衡关系的一整套制度安排。通过这样一种制度

1安排，使企业形成清楚的利益机制和决策机制，确保企业生产经营活动的有序、有效进行。

公司法人治理结构是公司制的核心。随着我国市场经济的发展，公司企业作为绝对数量多、也最为活跃的市场主体，在国家的经济变革和经济建设中正发挥着其举足轻重的作用。而完善公司法人治理结构也逐渐成为调整经济结构，优化资源配臵的重点。我国自1993年提出建立现代企业制度以来，国有企业改革已经取得了重大的进展。在国企改革与发展过程中，有一批企业通过规范的公司制改革建立了比较规范的法人治理结构，形成了科学的决策机构，提高了市场竞争力。还有很多企业参照发达国家的做法，引入了独立董事制度，从中央到地方以及一些国有企业自主开始推行职业经理人员的市场化招聘。但也有不少企业虽然建立了股东大会、董事会和监事会，但机关职能不健全，权力不能有效制衡，并未真正建立起激励和制约相结合的现代公司法人治理结构，尚存在诸多问题需要进一步解决和完善。

一、国有企业法人治理结构存在的问题

（一）股权结构不合理

在我国，股份制改革初期，国家急于扶持国有企业上市，又担心国有资产流失，更担心境外资本冲击国内资本市场，因而确定了国家必须在上市公司中保持控股甚至绝对控股的指导思想。这种“计划+行政控制”双重作用的结果，使

2得上市公司的股权结构极不合理，形成“一股独大”。在我国沪深两市1391家上市公司中，第一大股东平均持股比例高达44.86%，而第二大股东平均持股比例仅为8.22%，前三名大股东的合计平均持股比例接近60%。而纽约证券交易所的上市公司的资料显示，美国上市公司股权相对分散，其中个人持股比例高达80%以上。我国这种以国有股为主导的股东主权模式使得中小股东的监督约束机制软化。一方面，流通股股东持股过于分散，而协调成本又过于巨大，使单个股东无力对公司行为实行监督，而且“搭便车”的心理也使得单个股东倾向于在股票市场上通过股票市场的投机行为进行牟利，而不愿意参与到公司管理中来。另一方面，机构投资者的持股比例虽逐年上升，但通过近年来市场的表现看，机构投资者所关心的是企业利润的不断增长和从公司获得的红利的增加，而不是公司的经营状况的好坏和实力强弱，而且“搭便车”的问题也同样适用于机构投资者，使得其没有足够的动机关注公司治理的成效。这种股东意识的淡化不可避免的必将导致股东大会的形式化，即公司企业的经营方向和目标完全由国有大股东来掌控，公司内部的经济民主无从体现，股东大会起不到权力机关的真正作用。由此可以看出，我国公司股权的高度集中，必然会诱发种种弊端，造成上市公司的管理缺乏有效的监管。

（二）“内部人控制”现象严重

“内部人控制”问题是青木昌彦和钱颖一于1995年对转轨

3经济中的公司治理结构问题进行深入研究后提出的。根据他们的解释，内部人控制指的是经理人员事实上或依法掌握了控制权，他们的利益在公司战略决策中得到了充分的体现，经理人员常常是通过与工人的共谋而这样做的。

当前在我国的上市公司中，内部人控制现象十分严重。我国的股份公司大部分是由国有企业改制而来，国家给予其特殊政策，允许其在资本市场进行融资，以解决资金不足与发展问题。虽然这些企业改制成了股份公司，但国有企业的性质没有发生变化，国有股权仍居于控制地位，政府仍然通过种种方式对其进行直接与间接的干预，特别是在人事安排方面，仍然行使任命董事长、总经理的权力，股东会和董事会只是履行一道手续和程序，造成国有控股上市公司“弱股东、强管理层”现象。当这些内部人拥有了企业的控制权，由于他们并不分享企业的剩余索取权，其利用对企业的控制权追求自身利益的最大化，势必会实施内部人控制。当前国有企业内部人控制度与股权集中度存在密切的正相关关系，这样的内部人控制实质上是一种行政干预下的内部人控制。其突出的表现在于过分的职务消费，信息披露不规范、短期行为、过度投资和耗费资产、转移国有资产、臵小股东利益于不顾、不分红或少分红、大量拖欠债务等。近几年，我国许多知名企业频频出事，企业高管层纷纷落马，正说明了内部人控制的严重后果。

（三）经理人员激励与约束“双重软化”

4我国国有企业即使在实现了公司制改革以后，其高层经营管理人员仍然是由党的组织部门或政府的人事部门任免，或对其任免具有决定性影响力。因此，由于这种改革中的路径依赖性，公司经理人员的激励与约束机制基本上沿袭了改制前的模式：软激励与软约束同时并存。在这种情况下，国有股股东对公司的控制，表现为行政上的“超强控制”和产权上的“超弱控制”同时并存，经理人员与政府博弈的结果，使一部分经理人员利用政府行政上的“超强控制”转嫁经营风险，逃避经营失败的责任，同时又利用政府产权上的“超弱控制”形成内部人控制，追逐自己的利益，损害所有者权益。

（四）公司外部治理机制发育不全

在我国，以市场为基础的外部治理机制发育不全，主要表现在：一是银行等作为债权人对公司实施的监控作用较小；二是经理市场不成熟。由于不存在一个真正的经理市场，董事会也无法按资本高效运行的要求选聘合格的经理或更换不合格的经理，因而潜在的竞争者对现任经营者的威胁不大。在缺乏竞争的市场中，在所有者和经营者之间无法建立起一套有效的信息交换机制，对经理实现激励相容的成本也就相当高，经营者冒道德风险的可能性增大。

（五）公司治理的法制环境不完善

公司治理机制是由公司内部完善的治理结构、规范的职

我们要根据中央决定精神，正确处理好“新老三会”关系，实行政企分开，由公司管理者负责业务工作，企业党组织发挥政治领导核心作用，从而保证企业协调有序运行。

通过以上措施，可更加完善我国企业的法人治理结构，并促进管理水平的提高。当然，完善和改进公司治理结构是一项复杂的工程，不是一朝一夕就能做到的。我们要学习国外成功的经验，结合我国当前实际，探索出具有中国特色的、行之有效的公司运作机制。

2006年10月15日