《公共管理探讨的综合论述材料》

公共管理探讨的综合论述材料

一、新公共管理运动的启示

目前我国已有许多专家学者正在研究公共管理问题，比如厦门大学陈振明教授在他主编的《公共管理学》一书中介绍了西方政府管理（行政学）的发展与演变历程中所出现的三次范式转换，即从公共行政学到新公共行政学，再到新公共管理学的三次重大突破。②国家行政学院季明明教授在“当代公共行政的改革实践与公共管理学的崛起”一文中也指出，当代“再造政府”的行政改革浪潮极大地冲击了传统公共行政学体系，为公共管理学科的崛起作了铺垫；公共行政、公共事务、公共政策构成了公共管理学科的三大支柱。③综合上述两位专家的看法及其他国内相关文献，应该说在对公共管理尤其是公共管理的讨论中，有两点看法是共同的。

1.新公共管理思潮的出现与各国行政改革的浪潮是密不可分的，它有力地推动了“重塑政府运动”。在凯恩斯理论的影响下，当政府这只“看得见的手”干预市场并获得巨大成功时，与“市场失灵”相伴随的“政府失灵”也表现得非常明显。一方面政府对社会、市场的管理，不仅使政府所承担的任务越来越多，成为“万能政府”，而且政府对外管理的实际效率也很低，在不少方面负面影响越来越大；另一方面政府中官僚机构膨胀，效率低下，财政支出扩大。正是在这种背景下，世界上绝大多数国家都要求政府进行改革。人们在“实用主义”、“小政府意识形态”、“商业动力化”④等思潮的影响下，要求政府把公共事务特别是公共物品（服务）民营化；推进社区主义，建立理想的政府、市场、社区三足鼎立的公民社会；加强公共部门与私营部门的合作，发展非政府、非营利性组织；用企业精神再造政府，把企业管理中的组织文化注入到政府组织中，提高政府部门的竞争力。

在全社会和学术界都在反省政府的角色与作用时，英、美、新西兰等国政府掀起了一股大力推进行政改革的浪潮。在英国，从撒切尔政府起就不断提出了一系列坚持市场取向、减少政府干预的行政改革方案。从“阶段革新计划”到“公民宪章运动”，在民营化、公私竞争与融合、公共部门引进私人企业的管理机制、承诺公共服务的内容与标准、提高公共服务的质量等问题上，英国的行政改革都取得了一定成就。当然，这种改革被不少人称之为“宁静的革命”。八十年代初，美国的里根政府发动了一场大规模地放松甚至废除政府管制的变革运动，并由此设计了一种使政府官员不仅对管理过程而且要对管理结果负责的新体制。克林顿政府继续推进政府职能市场化改革的进程，提出了若干重塑政府的原则与措施，如把竞争机制引入政府机构，大力降低行政成本，建立“顾客导向”的管理服务体系，以企业精神重塑政府，使政府机构成为“以绩效为中心”的组织。在这场全球化的行政改革浪潮中，新西兰的改革十分激进，因而它备受人们的关注。新西兰的政府再造运动的主要做法是：政府将那些具有商业性的职能与可以开展竞争的服务，从公共部门中分离出来；财务报告、预算、拨款等均需要考虑绩效；在政府部门中区分决策与执行两种不同功能；按契约中规定的竞争原则，在政府部门的部长与执行官之间，签定“绩效协议”、“采购协议”等，强化各自的职能。⑤

西方国家，特别是oecd国家的行政改革及其政府再造运动，为新公共管理的兴起提供了强有力的实践背景。“新公共管理被学者冠以各种不同的名称（如‘经理主义’、‘公共管理’、‘以市场为基础的公共管理’、‘以企业家精神重塑政府’等），这反映了人们对正在发生的行政改革的不同看法。尽管如此，但他们确实存在着某些共识：从传统公共行政关注管理过程中的效率转变到极大地关注管理结果以及管理者的个人责任”。⑥

2.公共管理研究，特别是新公共管理学是在公共行政学发展的基础上产生的。本世纪六十至七十年代，批判传统公共行政学的理论越来越多，其中最有影响的是新公共行政学、政策科学与公共选择学派。新公共行政学一反以往过于重视效率的价值观，在传统公共行政学的目标中加入了“社会公平”，围绕着“分权”、“参与”、“沟通”等民主行政中的若干问题一直展开讨论。同时，他们反对文官中立，认为在不平等竞争中，这种角色本质上是欺负弱势群体的帮凶。⑦政策科学在一定意义上讲，也是针对传统公共行政学过于重视官僚制理论，以及把政策的制定与执行割裂开来等问题而发展起来的。它明确地提出了要对政策制定的全过程进行研究，即从政策问题构建到政策方案制定，从政策执行到政策评估全面展开讨论，并提出要改善政策系统，提高政策质量。公共选择理论以方法论上的个人主义为出发点，证明市场是最有效的机制，因而需要减少政府的管理职能，把一部分社会所需要的公共产品和服务通过市场来提供。总之，新公共行政学、政策科学、公共选择学派都从学科建设方面，有力地批判了传统公共行政学，为它的发展与完善提供一定新的理论依据。然而由于各自的弱点与缺点，它们并没有完全获得预想结果。

七十年代美国有许多企业管理学院将研究范围由企业内部管理扩展到外部的社会管理，产生了被人们称之“企业管理型”的公共管理模式。它不同于那种“政策科学型”的公共管理模式，而是从企业的角度来研究公共管理，认为公、私部门的管理实质上并无大的差异，企业管理的技术与方法完全可以运用到公共部门。人们为了统一这两种模式，因而就诞生了新公共管理学这个学科。⑧尽管人们对新公共管理的基本问题仍缺乏完全共识，但象早期那样，用“公共管理”一词简单代替“公共行政”，或者视“新公共管理学”也如“政策科学”那样为“公共行政”的一个分支等看法，不可能得到人们的普遍承认。

二、中外学者对公共管理基本模式的理解

应该说，国外对公共管理学模式的理解，是仁者见仁、智者见智。有人把公共管理的实质内涵定义为政策分析、财务管理、人力资源管理、信息管理与对外关系。也有人把公共管理界定为政治管理、资源管理与方案管理。⑨oecd公共管理委员会对“公共管理”的看法是：它更倾向于从效率、有效性和服务质量等方面来关注结果；高度集权的科层结构已为分权式的管理环境所取代，在分权体制下，不仅关于资源配置和服务供给的决策更强调后者，而且也为民众和利益集团的反馈限定了范围；它能灵活地获得替代直接管制的可行方案，这些方案可能带来以低成本为基础的更有效的政策结果；它极大地关注由公共部门所直接提供的服务效率，包括在公共部门内部和公共部门之间营建竞争性环境；它强化了公共核心部门的战略能力，以指导政府的变革，并允许政府自动地、有弹性地、以最低成本对外部变化和各种利益需求作出反应。⑩

我国大陆学者对新公共管理运动的研究目前仍处于起步阶段。多数文章还是以介绍国外研究的现状为主。我们能看到的有关公共管理的专著有三本，其中之一是我国行政学界德高望重的老前辈夏书章先生的新作《现代公共管理概论》（2000年）。其他两本是陈振明教授主编的《公共管理学》（1999年）和张良教授等所著的《公共管理导论》（1997年）。下面我们仅就公共管理的定义、公共管理的主体与客体、公共管理的基本职能等四个方面，从他们的著作中摘录出有关内容供讨论。

1.公共管理（学）的界定

只限于指政府工作的狭义公共管理（也是狭义的行政管理），而不限于指政府工作的广义公共管理（也是广义的行政管理），如公共事业和所有其他非政府部门、单位的公共事务的管理（其实企业内部也有行政管理）都不得越过其所管辖的范围和事项。（夏书章）（11）公共管理学是一门研究公共组织（主要是政府）更有效地提供公共物品的学问。（陈振明）（12）所谓公共管理是指政府为促进社会整体协调发展，采取各种方式对涉及社会全体公众整体的生活质量和共同利益的一系列活动进行调节控制的过程。（张良）（13）

2.公共管理主体

传统的行政学把行政的研究范围局限于政府行政机关的行政管理活动上。尽管它们是研究的核心主体，但公共管理学不仅明确地将其他国家机关（立法、司法机关等）当作研究对象，而且也把其他公共组织的管理活动纳入其研究范围。（陈振明）（14）从公共管理的定义看，公共管理的主体是政府，对政府可作广义理解。它不仅指包括了立法、行政、司法等国家机构的广义政府，而且还涉及执政党的机构。（张良）（15）

3.公共管理的客体

公共管理的客体。社会问题、公共项目、公共财产和资源。社会问题是那些只有属于政府职责范围内、需要解决的问题。公共项目是最直接的可见对象。公共财产和资源主要包括公共设施、公共物品和产品、公共信息资源、社会人力资源、公有企业和公司。（张良）（16）

企业管理为了效率，为了有效地配置资源，其实现手段或者叫做管理的职能是计划、组织、控制、激励。毫无疑问，公共管理的有效性也与这些职能相关。但前面已经提到，公共管理不仅要注意到效率问题，而且要研究公平问题，以及与此联系密切的公共责任、公共权力、公共道德、公共文化等。

企业管理目标因为非常明确，所以人们往往更多地注意过程管理。而公共管理的目标是效率和公平，这既要关注过程又要关注结果。西方从事公共管理学研究的很多学者，已经充分认识到对结果管理进行研究的意义。公共管理由注重过程转向注重结果，这无疑是合理的，但关键是如何实现过程管理与结果管理的统一，以保证实现效率与公平的统一。

综上所述，由最早从企业管理中提炼出的“管理”内涵，运用到行政管理直至公共管理中，这中间是有质的差别的。它们分别作为“管理”类的分支有其共性的一面，但因各自研究对象上的差别，又各有其个性的一面。对企业管理来讲，管理主体认为企业目标十分清楚，那就是实现利润最大化，因而更多地着力于提高效率上，集中要解决的是资源如何有效配置，人们把更多的力量放在决策、计划、组织、控制等环节上，这是一种过程管理。对公共管理来说，其目标是实现效率与公平的统一；除了要掌握好决策、计划、组织、控制等环节外，还要认真履行公共责任，用好公共权力，提倡公共道德；解决资源配置中的矛盾是重要的，但更重要的是要解决社会问题，如何增进公共利益并能公平地分配，所以公共管理既要讲过程管理，又要讲结果管理。也许有人会问，以上所讨论的“公共管理”的内容在“行政管理”中不是被人讨论过码。它们之间有什么差别。我们的回答很简单：那就是管理主体不同。也许还会有人问，专家们不是把管理主体从狭义行政管理外推到广义行政管理领域，包括企业中的行政活动，这中间又有什么差别。我们的回答也很简单：公共管理的本质集中体现于公共利益上。除那些不以营利为目的的公有企业外，多数企业管理的本质是追求共同利益。共同利益并不等于公共利益，它们之间的根本差别就在一个“公”字上。我们认为，以营利为目的的企业活动中的“行政管理”不属于公共管理范畴，即使它们部分地承担了为社会提供公共产品（服务）的责任，即使它们在管理活动中也有决策、计划、组织、控制等事关全局和全过程的项目需要做，因为对这些项目的研究是属于“一般管理”而不是“公共管理”的事。需要指出，不以营利为目的是区分企业管理与公共管理的一个必要条件而不是充分条件，关键还要看组织活动的宗旨，在根本上是否谋求社会的公共利益。一个组织、小团体或者非正式组织，甚至家庭也常常有共同利益存在，但这些共同利益绝不是社会的公共利益。