《涉土地纠纷案件执行难的调查分析》

涉土地纠纷案件执行难的调查分析

土地补偿费分配纠纷案件的法律实证分析

发布时间：2007-11-08

土地是农民的衣食之源、生存之本。近年来，随着我国城市化建设的发展，对建设用地的需求大幅增加，引发诸多承包地征收补偿费用分配纠纷。其中因安置补助费以及青苗和地上附着物补偿费引发的纠纷较少，而主要是土地补偿费分配纠纷。该类纠纷案件涉及到农民土地利益的保护和农村社会的稳定，政策性强，法律繁复，审理中有诸多问题亟待解决。

一、土地补偿费分配纠纷产生的原因

1、经济利益的冲突。法律规定，土地补偿费归集体经济组织所有，但农户又拥有集体土地的承包经营权。虽然土地征收是国家对集体土地所有权的征收，但实际上农户的土地承包经营权也随之丧失了。村集体认为既然土地补偿费归集体经济组织所有，“分不分”和“给谁分”由村集体决定，而农户则认为其丧失了土地承包经营权，就有权分到土地补偿费。经济权利之间的冲突是此类纠纷发生的最普遍原因。

2、人口流动及户籍变动。近年来城乡之间、乡村之间人口流动日趋频繁，导致某些村民因户籍、居住地、婚姻等原因成为特殊群体，包括户口未迁入、也未分到承包地但长期在集体组织内生产生活；户口已迁入，但没有在集体经济组织内生产生活或时间较短；长期在外打工或经商但户口未迁出；入赘到女方集体经济组织且将户口迁入等等。而法律规定，征地补偿方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人，可以要求分配相应土地补偿款。那么以上各种情况的村民是否具备集体经济组织成员资格，能否参与征地款的分配也存在争议，并成为纠纷发生的重要原因之一。

3、对“外嫁女”的待遇政策。本文所指的“外嫁女”，是广义上的概念，包括与本村村民结婚、户口仍在原村的妇女，嫁入本村、户口也从原村迁入本村的妇女和嫁给外村村民但户口仍在原村的妇女等。征地补偿费作为征地部门对包括“外嫁女”在内的被征地农民土地承包权益损失的一种价值补偿，“外嫁女”当然应该和其他失地者一样得到补偿。然而一些地方，尤其是城乡结合部的一些村委会、村民小组，在发放征地补偿款中，歧视、剥夺“外嫁女”及其子女的村民待遇，不发或少发土地补偿金。“嫁出去的女儿，泼出去的水”仍被绝大多数农民、农村干部，甚至部分街镇基层干部视为制定“外嫁女”政策的依据。“外嫁女”待遇问题引起的土地补偿费分配纠纷，涉及到社会、经济、法律、传统思想观念等诸多因素，越来越成为社会关注的热点，及司法实践中处理该类纠纷的难点。

二、我院受理此类案件的主要案例及特点

我院司法管辖的地域为武汉市洪山区，属典型的城乡结合部，拥有城中村66个，土地总面积13万余亩，占全市城中村综合改造任务的48％，其中列入全市首批改造的村有28个。鉴于城中村改造的快速发展，导致我区建设用地需求较大、征地较为频繁，引发多起诉讼。我院近两年受理此类纠纷案件主要有四起：

1、2006年初武汉市洪山区青菱乡某村五名村民状告该村村民委员会，请求法院判令村委会按其他村民相同的标准给其发放征地补偿金（见2006洪张民立初字第1号案卷）；

2、2007年6月份武汉市洪山区和平乡某村三名村民状告该村村民委员会，请求法院确认村委会制定的有关土地补偿费分配方案的文件中相关条款违法，并予以撤销，同时判令村委会补发相关的生活补助费（见2007洪和民初字第100号案卷）；

3、2007年7月武汉市洪山区洪山乡某村十一名村民状告该村村民委员会，请求法

院确认村委会制定的集体资产处置及经济组织改制实施方案中相关条款因侵犯原告合法权利而无效，同时确认原告享有的资产量化份额（见2007洪民立初字第2—12号案卷）；

4、2007年7月武汉市东湖生态旅游风景区某村十二名村民状告该村村民委员会，请求判令依法撤销村民委员会制定的土地补偿费分配方案中侵害原告合法权益的条款，并由被告立即向原告补发已下发的征地补偿费（见2007洪民三初字第349—360号案卷）。

上述案件有以下三个共同点：

1、当事人众多、矛盾尖锐。诉讼往往涉及农民的根本利益，具有人数众多、矛盾激烈、难于化解的特点。而诉讼之外，更多类似情况的村民均持观望态度，甚至某些已经完成城中村改造和股份制改造的农村集体经济组织中的村民在已经或多或少地领到土地补偿款的情况下，也关注着此类诉讼的发展趋势，从而可能引发更大范围的诉讼和社会矛盾。

2、分配方案中含有歧视条款。在土地被征用后，村民委员会均制定了相应的土地补偿费分配方案，以各种书面形式公之于众，并在具体条款中分门别类，对于“外嫁女”、“入赘男”以及其他一些外来户给予歧视性待遇。

3、具体诉讼请求基本一致。村民作为原告，诉讼请求往往以各种形式集中于两点内容：一是撤销村民委员会制定的关于土地补偿费分配方案中侵害原告合法权益的条款；二是村民委员会以正常村民待遇无歧视地向原告发放土地补偿费（在个案中可能叫法不一：“生活费”、“补贴”“股利”等，但实质上仍为土地补偿费或土地补偿费的收益）。

三、处理原则及法律依据

在我院受理的上述诉讼中，主要涉及以下三个方面的争议焦点，笔者拟在此浅析一二，以追求该类涉农土地纠纷案件法律效果与社会效果的统一，力争司法效果最佳化。

第一个争议焦点。案件是否属于人民法院管辖范围，如果法院能够受理，那么案件应属于民事争议还是行政争议。

原告即村民认为，根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第一款第

（四）项规定，承包地征收补偿费用分配纠纷，人民法院应当依法受理，且案件应属民事争议。

被告即村民委员会有两种观点，一种观点认为，根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》相关规定，集体经济组织成员就用于分配的土地补偿费数额提起民事诉讼的，人民法院不应受理；另一种观点认为该类案件可以受理，但应作为行政案件处理，理由是村民委员会有协助基层政府从事行政管理工作的公务职能，其依法具有对土地补偿费用的管理职权，村民与村民委员会之间因土地补偿费发生的争议，属于人民法院受理行政诉讼而非民事诉讼的范围。

对于案件是否属于人民法院管辖范围的问题，笔者认为根据相关法律规定，村民委员会可在相应职权范围内决定用于分配的土地补偿费数额，村民对此不服，可通过相应行政手段解决。但此类纠纷中，村民并没有对用于分配的土地补偿费数额提出异议，而是认为其在该村集体组织用于分配的土地补偿费中，应享有或平等地享有分配份额。因此，只要原告的诉讼请求符合《民事诉讼法》规定的条件，又不属于其他法律法规、司法解释界定的不予受理情形，人民法院原则上应该受理。对于案件属于民事争议还是行政争议的问题，我们可以针对原告的两项诉讼请求

分别审查。第一项诉请为撤销村民委员会制定的关于土地补偿费分配方案中侵害原告合法权益的条款，该项诉请所依据的法律规定为《中华人民共和国物权法》第六十三条第二款：“集体经济组织、村民委员会或者其负责人作出的决定侵害集体成员合法权益的，受侵害的集体成员可以请求人民法院予以撤销。”同时该法第二条规定：“因物的归属和利用而产生的民事关系，适用本法”，虽然《中华人民共和国物权法》的施行时间为2007年10月1日，上述案件受理时间均在此之前，但笔者认为该法在此类案件中具有重大的指导意义，人民法院可参照该法的相关精神审理案件。故原告的第一项诉讼请求应属民事争议。第二项诉讼请求为被告以正常村民待遇无歧视地向原告发放土地补偿费，依照《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第一款第

江平主编。《中华人民共和国物权法精解》，第93-95页。

刘薇。《“公共民意”让外来户成为二等公民》，《村治视野》2007年第1期。

阮忠明：《土地补偿费分配案若干问题探析》，《人民法院报》2007年7月2日第6版。李伟：《农村集体组织成员资格的认定》，《人民法院报》2007年7月2日。