《村级治理中的村民代表——关于村民代表会议制度效能的讨论》

村级治理中的村民代表——关于村民代表会议制度效能的讨论

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一、引论

1998年修定实施的《村民委员会组织法》较试行法的一个重要不同是增补了第21条：“人数较多或居住分散的村，可以推选产生村民代表，由村民委员会召集村民代表开会，讨论决定村民会议授权的事项。村民代表由村民按每五户至十五户推选一人，或由各村民小组推选若干人。”据民政部参与修定《村组法》的有关人员讲，增补村民代表会议制度的内容是新《村组法》重要改进之一，可见实践部门认为村民代表会议制度对于村民自治是十分重要的。在学术界，徐勇认为，“相对村民而言，村民代表一般素质较高或社会影响较大。在农民的政治、文化素质普通较低的背景下，村民代表会议在村民自治中的实际影响和作用较大。”[1]张静将村民自治划分为代表性自治和权威性自治两种类型。她认为在当前农村存在行政“吸纳”政治的情况下，形成了乡村干部事实上的利益网络，而“如果选出来的乡村权威仍然依据原有的方式治理乡村，选举就只是增加了新权威的合法性，但并没有促进选举之后基层政权和村民权利关系的制度性改变，它产生的是权威性‘自治’”。权威性自治和乡村干部网络互为联系，阻挡了来自村民及国家两方面对基层干部配置的参与。它排斥了社会力量的制衡权利，使选举后的乡村治理问题仍然局限在少数人参与并控制的范围内。张静因此认为，村民自治仅仅选举是没有用处的，必须由权威性自治向代表性自治转化，不仅在村委会选举阶段，而且在整个村民自治的过程中，赋予村民代表会议足够的权利并将这种权利制度化[2]。郎友兴和何包钢也认为，在村民自治实践中，村民代表会议的实际影响力与作用比村民会议大，这不仅是因为村民代表在村中具有高的威望和素质，而且他们更易具有荣誉感、成就感和责任感。的确，村民代表会议制度对于村民自治制度的实施十分重要，它往往成为村务“民主决策、民主管理、民主监督”的核心部分。正因为村民代表会议制度如此重要，具体考察村民代表和村民的关系及村民代表与村干部的关系，就具有十分重要的意义。本文中，笔者希望以农村调查中发现的一些关于村民代表的片段，来讨论村民代表这一中心词及其组成的村民代表会议制度效能的村庄基础，而不是抽象地讨论村民代表会议的功能。

二、村民代表与村民和村干部关系的一般图景

考察村民代表在村级治理中的作用，核心就是考察村民代表与村民的关系和村民代表与村干部的关系。从理论上讲，村民代表是由村民选举产生的，村民代表一般都是村庄中声誉较高、素质较好的村民，村民理应信任村民代表，村民代表具有在村民中的影响力和动员能力。从我们的调查和有关资料来看，1998年《村组法》正式颁布实施以后，全国农村不仅普遍推选村民代表建立了村民代表会议，而且推选村民代表的方式十分民主，大多采取10—15户村民共推一位村民代表的办法。因为村民之间相互熟悉，推选出来的代表大多是素质较好的村民。这是村民代表会议可以发挥作用的重要方面。

由村民推选产生的村民代表，不仅应该具有较高的素质，而且具有参与村务的能力。因此，在村务管理、村务决策和村务监督中，村民代表应该对村干部有着强大的约束能力，村民代表会议不仅成为决策村务的主要场合，而且成为与村干部形成对话的场合。高素质、重声誉，也懂得村务的村民代表，可以为村务决策和管理提供智慧。他们也可以判断村干部提出的村务财务报告中的疑点问题，从而判定村干部工作的好坏。村民代表因此成为村干部的智囊、监督者、合作者和评价人。

进一步说，因为村民代表是由村民选举出来，受村民信任，素质较高且声誉较好的，村民代表自然会在村民中拥有影响力和动员能力，而村民代表因为具有参与村务决策、监督和管理的足够机会，而具有与村干部全力合作协商的机会，这就可能导致如下一种结果：对于一些于村民有益、于村庄秩序有益的重大村务，村干部可以通过与村民代表的协商，形成决议，然后将此决议由村民代表宣传动员到村民中去，从而办成办好仅仅凭借村干部难以办好的事情。换句话说，村民代表充分参与村务管理、监督和决策，将大大提高村民集体的一致行动能力。经济的协作因此容易达成，比如修路建桥；违反村规民约的行动将受到比过去更为严厉的村庄压力；外来的地痞和上级不合理的摊派更可能被村民集体拒之门外。通过村民代表和代表会议这一制度设施，村庄的合作能力提高了，村民的团结程度提高了，过去办不成的事情现在有了办成的希望。其实，这个推断正是过去实践部门和学术界共同拥有的信念，这种信念不仅来自于理论推断，也为大量的实践所证实[4]。这个关于村民代表会议效能的一般图景也为笔者的调查所证实。笔者的调查还证实，从某种意义上，甚至是不由村民选举而由村干部任命的村民代表所组成的村民议事会，也往往具有村民代表会议所具有的这种效能。

但是，以上关于村民代表会议效能的一般图景往往受到一些例外因素的影响，而使其发生作用的能力蒙有一些阴影，并造成不是因为制度安排不到位，而是因为村庄基础不充分，所产生的村民代表会议制度效能的弱化。讨论这些构成村民代表会议制度效能例外情况的村庄基础，对于深化对村民代表会议制度的认识、理解现实生活中村民代表会议制度实施程度与效能的不平衡，具有十分重要的作用。以下通过一些调查实例来作这种讨论。

三、村民代表与村民和村干部关系的片段

近年的农村调查中，笔者发现了大量关于村民代表与村民和村干部关系的有趣片段，本节试图通过描写这些片段，得到一个与学术界所理解的关于村民代表会议效能一般图景略有不同的实践可能性，这种可能性不是源自制度安排不到位，而是因为村民代表会议制度发生作用的村庄基础不充分所致。

一个具有效能的制度必须在其发挥作用的过程中创造出收益，其中一些人或所有人可以从这个运作的制度中受益。当村民代表会议制度在一些村庄运作时，没有人可以从中受益，这一制度便很难真正有效地运作下去。从一般图景上看，村民代表会议制度是当前村级治理中最容易获得收益的制度安排，这种收益可以让村民、村民代表和村干部三方受益，即让村庄利益和秩序得到好处。但是，在村民为原子化的状态时，没有人可以约束他人，也没有人有能力代表他人，这时候的村民代表会议制度安排能找到足够自己有效运作下去的受益者吗。村民代表会议制度运作的成本和村庄受益者所得到的好处相比较能否降得足够低吗。这些显然是在实际的村级治理中需要进行考证的。真正原子化的村民是没有的，村民代表的有些行为只是农村特定场合的特殊行为。以上构造出一幅在原子化村民基础上可能的村民代表会议效能衰减的理论可能性，是希望提醒村级治理的研究者，必须考察村级治理制度的村庄基础。因为村民原子化程度的不同，或说村庄社会关联度的不同，村民代表会议制度运作的效能不同，同一制度的实施成本也不同。明确了这种不同，有助于我们不是从个人的角度，而是从社会的角度，来评论一种治理制度的生长状况，进而来讨论一种治理制度在不同社会基础的不同运作条件，然后制定出有一定差别和弹性的制度来。

五、结语

村民代表的关键是代表能力的问题。一方面，村民代表必须有能力代表村民参与村务的决策、管理和监督，一方面，村民代表必须有能力将讨论通过的村务决定贯彻实施到他所代表的村民之中，让村民相信遵守这个决定对自己有好处。通过村民代表，每三年一次的村委会选举所形成的民主化机制常规化了，村民多了监督村干部的渠道，村干部多了智囊和动员村民的能力。有代表能力的村民代表所组成的村民代表会议，真是村级治理的福音。不仅如此，有代表能力的村民代表因为与村民之间稳定可信的关系，而可以代表自己所在群体的村民与代表其他村民的代表们，协商关于维护村庄秩序和村民利益的诸种好事。村干部宏大的可能一时还无法为村民所接受的治村抱负，也可以通过他与具有代表能力的村民代表的协商，而为村民代表所理解和接受，从而变成村民所可以接受的治村方案。不同群体村民在治村过程中，实现利益的多少、先后会有不同，具有代表能力的村民代表们可以通过坐下来心平气和地协商，达成妥协。村民的一致行动能力不因为一时半会的利益不一致而受到影响，那些对农民“善分不善合”的担心，真有些“杞人忧天”了。但正是在村民代表的代表能力上，不同的村庄具有相当不同的可能性。村民代表的代表能力不是指村民代表的个人能力，而是他是否具有代表村民的意愿及村民是否给他实现这个意愿的机会。构成村民代表代表村民意愿的因素，不仅是村民代表和选举产生他的那10—15户村民群体之间的制度结构相联系，而且与产生村民代表的这个村民内部的联系程度及充当代表的村民对利益的感受状况有关。村民代表或因为面子与声望，或因为经济上的好处，而愿意作为代表来耗费自己的时间、精力和智慧。他所产生的这个村民群体则因为传统的好的关系或代表本人负责任的友好言行，使村民愿意相信自己代表的代表行为。传统村庄中的人际关系，往往使村民愿意为代表村民的利益而耗费精力，村民小群体也愿意相信这个传统道义上一直可靠的邻里。在现代公民社会，村民代表与他所代表的村民之间规范的权利授受关系，也使得村民代表和他们所代表的村民，愿意相互遵照既有的权力义务边界行为。显然，构成村民代表代表能力的以上条件，在当前就业相当不充分、经济处境十分恶劣的处于转型时期的农村社会来讲，可能是有些苛刻了。本文前叙列举的一些调查片段，在那些传统的人际联系开始被割断，现代的稳定联系又未建立起来村庄，可以说是相当常见。这种情况下，村民代表的代表能力便大成问题，而理论上村民代表会议的诸多功效便因此大打折扣。在一些情况严重的地区，村民代表的代表能力太弱，以至于村民代表会议制度安排的成本太高，从村民代表会议中得到收益的群体却很少，而可能造成由村民代表会议制度不是因为制度措施不得力，而是村庄基础不具备所存在的形式化的问题。当然，村民代表的代表能力正如农民的民主能力一样，是一个只有通过实践才可以可靠得到的东西。在相同的村庄基础下，好的制度可以催熟那些不成熟的基础，在有了好的基础却没有好的制度安排的村庄，村级治理便会损失许多好的机会。村民代表会议制度是一件可以为村民带来利益，从而可以为自己找到动力的良好制度。只是在评论村民代表会议制度时，我们不应该因为它是好制度就忽视了它的村庄基础和它在实践中可能具有的不同表现。同时也不应该因为它在一些村庄效果不佳就对它失去信心。