《着力提升人民政协协商民主实效的思考》

着力提升人民政协协商民主实效的思考

协商民主形式下人民政协工作创新的几点思考

作者：万敢生文章来源：转载点击数：2033更新时间：2009/4/16

协商民主形式下人民政协工作创新的几点思考

作者：万敢生2009年03月25日20：15

新世纪新阶段（2000年—2020年）开局以来，党中央连续颁布了一系列推进民主政治建设与发展的文件规范，譬如《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》（以下简称[2005]5号文件）、《中共中央关于加强人民政协工作的意见》（以下简称[2006]5号文件）、《中共中央关于巩固和壮大新世纪新阶段统一战线的意见》（以下简称[2006]15号文件）。党的十七大全面肯定并进一步阐述了上列文件的基本精神，从而在全国掀起了一个统一战线的大高潮和一个政党制度的小高潮、一个人民政协工作的小高潮。三个文件出台后，人民政协、各民主党派都依据它修订了各自的“章程”。[2006]5号文件从理论的高度第一次明确提出选举民主和协商民主“是我国社会主义民主的两种重要形式”。这两种民主形式中，选举民主主要依托于人民代表大会制度；协商民主主要依托于人民政协制度。两种民主理论的建构，具有非同凡响的意义。

改革开放30年以来，政协工作取得了长足的进步，政协制度发挥了前所未有的作用。然而，相对于上列三个文件和党的十七大精神大力推进政治建设的发展战略目标，面对统一战线、人民政协、政党制度领域一系列新概念、新观点、新理论、新精神的提出，人民政协的工作迫切需要从各方面提升和完善，需要在创新中拓展，以适应我国政治建设客观形势的要求。由于协商民主理论为人民政协制度的运行与发展提供了强有力的支持和极为广阔的发展空间，本文拟采用学理、各类调整政协事业的规范与工作实践相对照的方法，提出几点思考，以供学者与实际工作者指教。

一、界别是协商的主体

“政协章程”规定，人民政协是由中国共产党、各民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、各少数民族和各界的代表、香港特别行政区人士、澳门特别行政区人士、台湾同胞和归国侨胞的代表以及特别邀请的人士组成，设若干界别。可见，政协的组成应是以界别为主体的，政协制度乃是不同身份界别的人民通过其功能性的代表组织或代表参与国家政治生活的组织形式。

以政治协商为例，协商的主体应是组成政协的不同界别（政协委员是代表着不同界别的具体履职者）。但实际运作中，往往在不知不觉之中形成为这一位代表本人的政协委员与那一位代表本人的政协委员之间的协商；或者是代表某一级政协组织的委员与代表政府的官员之间的协商。这类现象，折射出政协委员忘记了自己的界别角色，忽视了政协组成的结构，迷失了界别的特点和优势。比如，“政协章程”规定，中国共产党和各民主党派是人民政协的重要组成部分；同时，人民政协又是多党合作活动的主要舞台或场合之一（人民政协“是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构”。多党合作活动场合还有“双月座谈会”、“情况通报会”、“交心谈心会”等等在政协之外进行）。假设来自党派的政协委员忘记了自己源于党派推荐的产生根据，丢弃了其党派成员的界别身份去进行协商，结果，其一是使公众因不知其所代表的界别而降低了信任度；其二是流失了党派的影响力，削弱了多党合作政党制度的意义与作用；其三是难以凸现界别的特点与优势（譬如八个民主党派中，民革的特点与优势在海峡两岸、“三农”问题、社会法制），降低了协商的力度和分量；其四是模糊了政协的广泛性和包容性，降低了政协的影响力。

二、界别要适时扩充

改革开放30年来的实践活动是翻天覆地的。伴随着社会化大生产的生产方式、市场经济模式的逐渐成熟、体制的转轨和社会结构的转型，我国社会已经涌现出林林总总新的社会阶层、社会团体、利益集团、中介组织群体等等，社会结构由整合型社会向分化型社会快速转变，当今中国已形成为一个利益多元、文化多元、发展多元的社会。政协的主题是团结和民主；政协工作的出发点和落脚点是实现和维护最广大人民的根本利益。原有的界别已不足以汇聚、涵盖、包容今天复杂、多元、流动的政治共同体内的方方面面。及时发现并主动吸纳他们进入政协，适时增加新的界别，以期与社会的变化相适应，尽量容纳人民内部的各个方面，不断扩大公民有序政治参与，健全民主制度，拓宽民主渠道，充分发扬民主，让各界别的意见和要求，建议和批评尽可能地反映出来；始终坚持搞大团结、大联合、大统一战线，扩大党领导的阶级基础和社会基础，这对防止个别群体被遗忘或被关闭在政协大门之外、被边缘化，增强凝聚力与向心力，保持社会稳定，实现社会公平是必需的和不可回避的。

三、协商的内容要相对明确

人民政协的职能是：“政治协商、民主监督、参政议政”。协商（既在价值上又在技术上）是政协基本的程序选择。现有的政协规范中已经规定了协商的内容，其表述是：“重要方针政策及重要部署”、“重要的地方法规草案”、“重大问题”、“重要事务”等等。这些“重大”、“重要”具有不明确性，让人不易把握。实践中，政协这边不便于提出要把某某内容拿进来协商或沟通；政府相关部门那边也不便于主动提交给政协进行充分协商。不明确的主要垢病是，一些确实需要经过充分协商的“问题”、“事务”规避了政治协商的程序，一方面妨碍了政协职责和功能的履行，另方面因缺失深入的沟通与交流、全面的信息互动、因单方面闭门造车而非多方面集思广益而导致决策的短视、外行、片面、狭隘等等弊端。

四、协商的内容要广泛

现在协商的内容大多是由执政党提出的。林尚立认为，由于中国政治发展的现实条件、承担的历史责任和基本政治理念，共同决定了在中国民主政治发展的程序选择必须以协商为价值偏好。政协作为执政党与各界别、各方面之间协商议事的机构，在政治协商中，理应关注各界别群体的意愿与要求。因鉴于此，可否同时也让各党派各团体、各族各界有机会对协商什么内容提出意见或建议，把他们关注的重要问题，如一些事关国家大局的、综合性的、前瞻性的问题，特别是把各方面意见不一致的重大事务也作为确定协商内容的选择依据。倘能如此，则一方面充分调动非中共界别主体的积极性和创造性，另方面充分体现政协平等协商、自由协商的特征。

需要着重讲协商民主的形式。在西方，协商民主概念的提出，发端于1980年（以美国克莱蒙特大学政治学教授约瑟夫·毕塞特写的《协商民主：共和政府的多数原则》一书为标志），用于弥补西方议会民主的不足和矫正西方当代自由民主思想。由此可见，协商民主在西方产生不过二十多年。在中国，1949年新政治协商会议期间，当时的各民主党派组成政党联盟，在中国共产党的领导下，孕育诞生了中华人民共和国。由此可见，六十年前，我们就以统一战线的形式创造出了协商民主，远比西方要早得多。当年的协商民主，既是中国社会历史发展的必然选择，也是中国共产党和中国人民政治智慧的结晶。今天的协商民主，是“人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见”。协商的范围涉及政党关系、阶层关系、团体关系、民族关系、宗教关系、海内外同胞关系、职业界别关系的协调；协商的作用关系着社会政治诉求表达、群众利益维护、社会资源整合、价值取向形塑；协商的结果直接影响着广大人民群众的切身利益。由此可见，我们的协商民主，不但比西方创造得早，而且还是根植于中国社会的、内生的制度资源，并非是西方的泊来品。由于我们是社会主义国家，由于政协“是中国人民爱国统一战线的组织”，“是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式”，因而，我们的协商民主形式主要依托于人民政协的管道、平台来施行。协商民主在中国从产生、发育、运行直至今天，已经使政协在社会主义民主政治建设中发挥出越来越重要的作用。当然，在全球一体化的今天，我们不能因为有自己的内生性制度资源而拒绝吸收、摒弃借鉴。虽然西方协商民主理论在概念上与我们有所区别，但其协商民主思想、理论与应用实践中包含有许多为现代化生产、市场经济所必需的、所不可缺少的民主与法治的基本经验，值得我们兼收并蓄，在个别文化环境适合的情况下，甚至可以把某些具体举措直接移植过来，丰富我们自己，把人民政协的工作做得更好。

人民政协制度是我国社会主义政治制度框架和政治系统构造中独特拥有的。西方国家及其他任何国家在制度和构造层面上都没有我国多党合作和政治协商这样的安排。充分运用协商民主的形式，人民政协可以获得更大的优势，发挥更大的作用。邓小平指出：我们进行社会主义建设的目的是要“在政治上创造比资本主义国家的民主更高更切实的民主”。选举民主和协商民主，既是社会主义政治文明的重要载体，也是社会主义民主政治建设的中国特色之所在。坚持两种制度化民主形式的有机结合，相辅相成，互为补充，相互促进，共同发展，我们不但已经走出了一条自己的政治发展道路，而且有可能创造出一种以两种民主形式为基础的社会主义民主的崭新模式，这既是在全世界独一无二的人民政协制度、人民政协事业的价值体现，更是中国共产党领导全中国人民对人类政治文明作出的创新性伟大贡献。

（作者系民革武昌区工委会成员）