《人民代表大会的地位和作用》

人民代表大会的地位和作用

第一节人民代表大会的代表和代表团

1.1人民代表大会的地位和作用

1.1.1人民代表大会的性质

人民代表大会是中国式民主政治的基本组织形式，是国家权力机关。其中，全国人民代表大会是最高国家权力机关，地方各级人民代表大会是地方国家权力机关。人民代表大会是一个议会性质的机关，但与议会不完全一样，人大除了是立法机关，还是权力机关，并且首先是权力机关，同时具有立法机关的性质。

全国人民代表大会作为国家的最高权力机关，享有广泛的、最高的、几乎不受其他国家机关约束的立法权；人民代表大会既制定法律，又监督法律的执行；人民代表大会享有对其他国家机关组成人员的选举、批准任命和罢免权；人民代表大会可以随时决定国家的各项重大事务；宪法还赋予人民代表大会行使它认为应该由它行使的其他职权的权力。

1.1.2人民代表大会的地位

根据中国宪法规定，人民代表大会在诸国家机关中居于首要地位，任何其他国家机关都不能超越它，也不能与它并列。在实际政治生活中，由于人民代表大会尚不完善，人民代表大会的法定地位与实际地位还存在着一定的差距。就人民代表大会与其他政治主体的法定地位与实际地位进行比较如下：

1.1.2.1人大与党委的关系

人大是权力机关，党委是领导机关，领导国家与社会，它们之间的关系是党委领导人大。领导方式有：

（1）党提出方针政策，由人大贯彻执行。

（2）党就国家的重大问题，直接向人大提出建议案，通过人大的立法，把党的意志合法地转变为国家意志。（3）党对人大实行工作领导。（4）党对人大实行组织领导。

随着政治体制改革的深入和政治民主的扩大，人大的权力自主性开始增强。

案例11992年：兴建三峡工程决议在争议中通过

1992年4月3日，第七届全国人民代表大会第五次会议审议通过“关于兴建长江三峡工程的决议”。4月4日《经济参考报》头版刊登了这一消息。尽管消息很简单，但实际情况是，这一决议的通过是相当艰难的。而且，由全国人民代表大会表决一项工程的决议，这在我国也是第一次。

1992年，国务院向全国人民代表大会提交了关于兴建三峡工程的议案。

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月3日该议案进入表决程序，共有2633名人大代表参与表决，结果是赞成1767票，反对177票，弃权664票，未按表决器的有25人。表决虽然获得通过，但赞成票只占总票数的67%。

它表明人大与党组织的关系存在着潜在的矛盾性。

1.1.2.2人大与其他国家机关的关系

在国家各级政权机关中，人民代表大会与同级行政机关、司法机关之间是主从关系，是监督与被监督关系。它具体表现在：

（1）在组织上，一府两院由人民代表大会及其常委会选举、任命产生。（2）在职责上，一府两院向人大及其常委会负责。

（3）在监督上，人大及其常委会对一府两院的行为实施全面的监督。

而在实际地位和法定地位并不像对称。就人大与行政机关的关系看，行政机关的权力往往超越于人大之上，人大的工作有时受制于政府行政机关，成为政府“履行法律手续”的工具，有时甚至是“政府领导人大，而不是人大领导政府”。其次，从人大与司法机关的关系看，司法机关不像行政机关那样超越或凌驾于人大之上，但人大对司法机关的监督也经常流于形式。

由于人大制度尚处于完善之中，因此，人大对一府两院的监督还没有完全落到实处。

1.1.2.3人大与人民的关系

人大是人民行使国家权力的机关，是人民管理国家的一种形式，人大是人民反映人民意志的机关，人大必须接受人民的监督。从法定关系看，人大应绝对服从人民群众的意志。人大在其他一切国家机关之上，但在人民之下。人大的权力是人民赋予的，它应根据人民的意志和利益行使国家权力。人民代表应当充分反映民意，聚合民意，对人民负责，受人民监督。

案例2人大代表酒后撞人骂伤者穷鬼

南方电视台11月29日报道。广东惠州市惠城区今年刚当选的一位人大代表在闹市开奔驰车撞倒一辆电单车后，大骂伤者，“你这个穷人，还敢骑一辆破车来撞我”。面对执勤交警，该人大代表称，“我是人大代表不能随便扣留。”并打电话投诉交警违法。

案例3张建中发起罢免赵之毅人大代表资格

2010年8月20日，整个杭州城一觉醒来就从报纸和电视上闻知，64名选民联署动议罢免下城区人大代表赵之毅。报纸头版头条，等于空投了一枚重磅炸弹。不过，联署人不足法定人数，动议被驳回。张建中提出罢免赵之毅的理由有二，一是赵之毅违法，在他向法院交20万元保证金及两家单位的担保证明，由一审法院依法决定对现存房屋采取证据保全措施后，赵之毅仍然下令将杨家租屋夷为平地；二是赵之毅“强抢明夺百姓的私人财产”。

1.1.3人民代表大会的作用

（1）人大是代表和反映民意的主要渠道。议会是民主社会中民意的传声器，在诸多民意表达渠道中，议会是最经常、最专业的民意表达机制。人民代

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表大会作为由各党派、各阶层、各地区、各民族、各行业的人员组成的代议机关，它具有广泛的代表性，并且人民代表来自基层，他们平时和群众生活在一起，熟悉基层情况，了解群众心声。

（2）人大是实现社会主义民主的主要途径。议会是实现民主和保障公民权利的最主要途径。

（3）人大是政府权威合法化的源泉。在现代社会，政府权威的合法性来源来两种途径：其一为由选民直接选举产生政府，政府对选民负责，政府存在以选民信任为依据，政府权威以选民授权为依托；其二为由人民选举产生议会，再由议会产生政府，政府对议会负责，政府存在以议会信任为依据，政府权威以议会授权为依托。由于国情条件的限制，中国各级政府还不能由选民直接选举产生，需要由各级代议机关间接选举产生。人民代表大会负责选举产生政府，这就使政府产生具有了合法性来源，使政府权威具有了合法性依托。在中国由人民选举产生人大，再由人大产生政府，政府对人大负责，政府的权威源自人大的授权。这就使政府的权威具有合法性的依托。

（4）人大是实现国家整合的有效组织形式。人大的广泛代表性和包容性，使它能够有效地表达和整合各地域、各阶层、各职业、各民族的利益和要求，有效实现民族国家的整合。

（5）人大是维护社会稳定的重要机制。它为社会利益需求和利益表达提供了有效的途径，沟通了政府与社会的关系，为国家和社会的稳定发展提供了必要条件。

1.2人民代表大会代表的选举程序

1.2.1人民代表大会代表选举的特点

由于受特定的政治、经济、文化、历史等多重因素的影响，当前，人民代表大会的代表选举具有以下特点：

1.选举权的普遍性。中国选举法规定，“中华人民共和国年满18周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况和居住期限，都有选举权和被选举权。”只有被依法剥夺政治权利的人和不能行使选举权利的精神病患者，才会失去选举权和被选权。

2.选举权的间接性。人民代表大会实行多层次的间接选举。其中，乡镇级、县级人民代表大会由直接选举产生，然后向上逐级递选直至选举产生全国人大代表。这种多层次的间接选举有利于减少直接容易产生的盲目性、随意性和不可控制性，有利于节省选举经费和工作量，但它对于选举权的普遍性和平等性不能不说是打了折扣，这种依靠少数代表间接抉择也容易出现曲解或背离民意的情况。

3.选举权的不完全平等性。目前，中国公民享有的选举权具有平等性的一面，也存在着不平等的一面。从人人享有投票权、一人一票来看，中国公民享有的选举权是平等的，所有公民不论先天或后天因素造成的身份背景差异，都享有

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平等的选举权。从投票效率、被选举权来看，选举权仍存在着不平等的方面，在政治现实中，一部分人只能享有选举权利，而另一部分人却经常享有被选举权利。法律规定的代表名额也不是按照相同比例的人口原则分配的，在县级以上各级人大代表选举中，农村每一代表所代表的人口数一般4倍于城市每一代表所代表的人口数。法律对军队、少数民族参加人民代表大会的代表名额实行特殊照顾。

案例4城乡人大选举权平等化的进程1953年指定的选举法对农村和城市每一代表所代表的人口数作了不同规定，其比例为8：1。

1995年2月28日，八届人大常委会第二次会议通过的选举法修订案，规定每96万农村人口选举1名全国人大代表，每24万城市人口选举1名全国人大代表，农村与城市每一代表所代表的人口比例为4：

1.2010年3月14日，十一届全国人大三次会议表决通过了关于修改选举法的决定，明确实行城乡按相同人口比例选举人大代表，农村与城市每一代表所代表的人口比例为1：

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1.2.2人大代表的选举程序

1.2.2.1代表名额的确定与分配程序

1995年修订的选举法规定，全国人民大会名额不超过3000人，名额分配由全国人大常委会根据情况决定；地方各级人大代表名额分别按不同代表名额基数加人口增加数的办法确定。在实际中，除行政区域、人口数量这两个主要影响因素外，少数民族、军队、归侨、港澳台等因素也对代表名额产生影响。

迄今，人大代表名额的确定和分配尚缺少科学标准、规范的方法和固定的程序，分配代表名额的随意性很大，选举时间也不固定。

案例5全国人大代表官员、平民构成示意图

我国有将近3000名人大代表，有近70%的代表是来自行政和企事业单位的领导。

1.2.2.2人大代表的直接选举程序

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人大代表的直接选举程序一般包括。一是设立选举组织机构；二是划分选区；三是登记选民；四是提出代表候选人和确定正式候选人；五是宣传介绍候选人；六是差额选举和组织投票；七是确定当选。

1.2.2.3人大代表的间接选举程序

所谓间接选举，即不是由选民直接选举产生人大代表，而是由下一级人大选举上一级人大代表。由于不需要进行选区划分和选民登记，人大代表的间接选举程序比较简单。其候选人提名、候选人介绍和投票程序与直接选举也比较类似，这里无需赘述，仅对间接选举的特殊性予以介绍。

第一，间接选举的主持机关。选举工作由本级人大常委会主持，并接受上级人大常委会领导。

第二，提出代表候选人。选举法规定，间接选举的代表候选人由选举单位提名产生。

第三，确定正式候选人。第四，确定当选。

第五，审查和确认代表资格。

1.3人大代表的权利和义务

1.3.1人大代表的权利

（1）会议期间的权利：提出议案、建议、批评和意见的权利；提出询问和质询的权利；会议期间参加议题审议的权利；行使选举权和表决权；行使罢免权。（2）闭会期间的权利：行使观察和调查权；人身特别保护权和言论免责权；获得必要的物质条件保障权。

案例6十届人大四次会议的部分质询：

1.教育经费投入减少的质询全国人大代表纪宝成。1993年《中国教育改革和发展纲要》指出到2000年财政性教育支出应达到gdp的4%。以此计算，在过去的五年中，中央和地方政府至少对教育少投入了7000亿元。在过去的几十年中，中国经济总量持续增长，但教育投入毕生却每况愈下。近五年，教育投入始终没有超过gdp的3%。而在上世纪八十年代，对教育的投入曾一度达到3.4%。给教育拔款不是恩赐，这是惠及亿万民众的一项巨大公益。

2.春运涨价的质询全国人大代表纪尽善。“春运涨价6年了，客流怎么还没被限制住。这说明什么。”事实证明，虽然票价上浮，近年来铁路春运客流量仍呈逐年递增趋势。06年春运40天，中国铁路发送旅客达1.49亿人，创春运历史最高纪录。对于铁路等公益性、自然垄断性的国有企业，必须兼顾其社会目标，而非单纯追求盈利目标。

3.管道气初装费的质询管道气初装费属什么性质的收费。为什么收了3500元初装费还要收300元的“安装费”。在今年的两会上，广州市人大代表朱永平就管道煤气初装费问题询问有关部门，并就该项收费是否合法等提出质疑。如果管道气属公共事业，收取“初装费”就不合理；若是集资或投资，用户就

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拥有部分煤气管道等设施的物权，这些设施就属于用户所有；如果是借贷，就应该给用户计发利息，否则就是无形中将公众的钱变成了自己的固定资产了。

1.3.2人大代表的义务

人大代表应该履行的义务主要包括。按时参加人大会议和人大常委会组织的各种活动；倾听群众呼声，反映群众意见；切实遵守并协助贯彻执行法律法规；不断提高自身素质和参政议政水平；接受选民和选举单位的监督。

1.4人民代表大会代表团的职权职责

根据全国人大组织法规定，代表团是参加代表大会的基本单位。每次全国人大全体代表会议举行之前，全国人民代表大会代表按选举单位组成代表团。即每个省、自治区、直辖市的人大代表组成一个代表团，解放军代表组成一个代表团，香港和澳门特别行政区分别单独组成代表团。各代表团的全体代表会议分别推选代表团团长和副团长。代表团的职权和职责是：

（1）在每次大会举行前，集中进行各类准备性活动，讨论常委会提出的关于会议的准备事项。

（2）在会议期间，对列入大会议程的议案进行集中审议，并可由代表团团长或代表团推荐的代表到主席团会议或全体代表会议上，代表代表团对审议的议案发表意见。

（3）可以在会议期间向人民代表大会提出属于大会职权范围内的议案。（4）可以在会议期间以书面形式提出对政府有关部门的质询案。

（5）三个以上的代表团可以提出对全国人大常委会、国家主席、副主席、国务院和中央军委组成人员、最高人民法院院长和最高人民检察院检察长的罢免案，并由大会主席团提请大会审议。

案例7十届人大一次会议各代表团议案和建议数量经济发达地区的议案和建议相对多，因为他们面临的改革问题，需要进行制度创新的地方也多。

议案数量第十届全国人民代表大会第一次会议各代表团议案和建议数量100806040200浙陕广江重湖上吉安湖山内四新河北福广江解天黑辽云河山海贵甘宁西澳台江西东苏庆北海林徽南东蒙川疆南京建西西放津龙宁南北西南州肃夏藏门湾系列190757463625757474542414035353530302925232119181312128432111代表团系列16

第二节全国人民代表大会

2.1全国人大的组织机构

2.1.1全国人民代表大会全体代表会议

全国人民代表大会全体代表会议是最高国家权力机关，也是最高民意代表机关。由全国32个省（自治区、直辖市）、香港特别行政区、澳门特别行政区和军队选出的代表组成，法定代表3000人左右，其中共产党员占60%以上，各民主党派占20%左右，各少数民族代表要占12%以上。每届任期5年，每年至少召开一次全体会议。

2.1.2全国人大常务委员会

全国人大常务委员会是全国人大的常设机关，在全国人大闭会期间，行使最高国家权力，受全国人大监督，对全国人大负责并报告工作。全国人大常委会由委员长一人、副委员长若干人、秘书长1人和委员若干人组成。总人数约155人左右。其组织机构分为领导机构和工作机构两种。领导机构是委员长会议，由委员长、副委员长、秘书长组成。委员长是全国人大常务委员会的核心人物，一般由党内重要人物担任。工作机构主要有秘书处、常委会办公室等。

2.1.3全国人大专门委员会

全国人大专门委员会是全国人大闭会期间的常设机构，是适应国家管理事务的专业化和复杂化趋势设立的，功能在于研究政府有关部门的活动，研究政府有关方面的政策，从而实现对政府行为的有效监督。共有9个专门委员会：民族、华侨、法律、财政经济、教育科学文化体育卫生、外事、内务司法和环境与资源保护、农业与农村委员会。专门委员会接受常委会的领导。

案例8：全国人民代表大会的组织结构图

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2.2全国人民代表大会的职权：

2.2.1全国人大全体代表会议的职权

全国人民代表大会是最高国家权力机关。根据宪法的规定，全国人民代表大会具有全权的和最高的地位，其主要职权有：

1.修改宪法并监督宪法实施的权力。宪法是国家的根本大法，具有最高的法律效力，只有全国人民代表大会才有修改宪法的权力，无论是对宪法的全面修改，还是个别条文的修订，都必须经过全国人民代表大会全体代表的２／３以上的多数通过，其他任何国家机关和政党、组织都没有这项权力。

2.制定基本法律的权力。宪法规定，全国人民代表大会制定和修改刑事、民事、国家机构和其他的基本法律。

3.选举并罢免国家机关领导人员的权力。根据宪法和法律规定，全国人大选举和罢免全国人大常委会委员长、副委员长、秘书长和委员；选举和罢免国家主席、副主席；根据国家主席提名，决定国务院总理人选；根据国务院总理提名，决定国务院副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长和秘书长人选，并有权罢免上述人员；选举中央军事委员会主席；根据中央军事委员会主席的提名，决定中央军事委员会其他组成人员，并有权罢免上述人员；选举和罢免最高人民法院院长、最高人民检察院检察长；通过全国人大各专门委员会的主任委员、副主任委员和委员人选，并有权撤销上述人员的职务。

4.审查、批准和决定国家的重大事项的权力。包括审查和批准国民经济和社会发展计划和计划执行情况的报告，审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告，批准省、自治区和直辖市的建置，决定特别行政区的设立及其制度，决定战争和和平问题，作出各种授权决定等。

5.对其他国家机关进行监督的权力。全国人大行使的监督权是国家最高形式的监督权。宪法规定，全国人大常委会对全国人大负责并报告工作，国家的行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督，中央军事委员会主席对全国人大负责，中央军事委员会受全国人大监督。根据宪法和法律的规定，监督的主要形式，是听取和审议全国人大常委会、国务院、最高人民法院和最高人民检察院的工作报告。

2.2.2全国人大常务委员会的职权

根据宪法和《全国人民代表大会组织法》的规定，全国人民代表大会常务委员会的职权包括：

1.立法权。依据现行宪法的规定，全国人大常委会和全国人大共同行使立法权。两者的区别在于，全体代表会议制定有关刑事、民事、国家机构和其他方面的基本法律，常委会制定非基本法律。

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2.宪法和法律的解释权。解释宪法，即对法律条文本身需要进一步明确界限或作补充规定而作的立法解释。这样便于从立法的角度及时回答和解决宪法和法律实施过程中提出的问题，保障宪法和法律的准确实施。

3.对宪法实施和其他国家机关工作的监督权。现行宪法除规定全国人大监督宪法的实施外，还赋予全国人大常委会以监督宪法实施的职权。全国人大常委会是全国人大的常设机构，由它行使这一职权，便于对宪法的实施进行经常性的监督。这对于保障宪法的实施具有重大意义。全国人民代表大会常务委员会对国务院、中央军事委员会、最高人民法院和最高人民检察院的工作也拥有广泛的监督权力。

4.对国家机关工作人员的人事任免权。宪法规定，出除国务院总理、副总理、国务委员、中央军委主席、最高人民法院院长、最高人民检察院检察长外，全国人大常委会对最高国家行政机关、军事机关、司法机关的其他组成人员都有权任免。

5.对国家生活中重大事项的决定权。全国人大常委会的重大事项决定权，主要涉及外交、军事和国家紧急状态方面的权力。

2.2.3全国人大专门委员会的职权

专门委员会的任务是在全国人大及其常委会的领导下，研究、审议、拟订有关议案或提出有关报告，交全国人大或其常委会处理。具体包括：

1.审议全国人大主席团或常委会交付的议案，以及“一府两院”的工作报告、计划和预算报告；

2.拟定有关法律、决议、决定草案；并向全国人大主席团或常委会提出相关议案；

3.审议全国人大交付的被认为违宪、违法的法律法规和行政规章、地方性法规以及决定、命令、指示等规范性文件，并提出审议报告；

4.审议全国人大主席团或常委会交付的质询案，听取受质询机关对质询案的答复，必要时向全国人大主席团或常委会提出报告；

5.就与本委员会有关的、属于全国人大或常委会职权范围内的重要问题进行调查研究、执法检查。

第三节地方各级人民代表大会

3.1县及县以上地方各级人民代表大会的组织机构

3.1.1县及县以上地方各级人民代表大会全体代表会议

省、自治区、直辖市、设区的市、自治州的人民代表大会的全体代表，由下一级的人民代表大会选举产生；县、不设区的市、市辖区的人民代表大会的全体代表，由选民直接选举产生。《地方组织法》对地方各级人大代表的人数没有作出具体规定。省级、市（指设区的市）地级的人民代表大会的任期为5年。1993年通过的宪法修正案也将县级人民代表大会的任期改为5年。

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二是要在基本功上下功夫，努力提高参政议政的能力。要善于学习和借鉴书本知识和历史经验，所提问题要明确，分析情况不能繁琐，所提建议要具体，要做到言之有理、言之有据，言之可信、言之可行；要勇于实践和探索，政协委员所立之言不是街谈巷议、道听途说，不是浮光掠影、奇谈怪论，更不是清谈、空谈，只有深入到基层和群众的实践中去，广泛听取各方面的意见，博采众长，经过深思熟虑，才能拿出合格甚至优秀的言论来；要做到文字朴素和简洁，政协委员所立之言不是供人来品鉴欣赏的，更不是留作自己玩味的，因此，在立言中切忌华而不实，堆砌辞澡，使人云里雾里，不知所云，要在注意语言朴实、简洁、准确的基础上，尽量做到形象和生动。

三是要在求“真”上下功夫，增强参政议政的责任。政协委员要勇于正视现实、揭示矛盾，在深入调查中听真话、知实情，以对民族负责、对历史负责的态度，敢于讲真话，想他人所未想，言他人所未言，在“去粗取精，去伪存真，由此及彼，由表及里”上下功夫。历史上有时讲真话是要付出一定代价的，政协委员应有为国为民建真言、立实论的胆识，既要报喜又要报忧，要以党政领导或部门参考与采纳为目的，提出具有前瞻性、科学性（真实性）、针对性和可操作性的真知灼见。还要坚持对不同意见的求同和存异，政协本身就是包容不同见解的地方，这既是政协的特点也是政协的优势。所以政协在立言中切忌异口同声和众口一辞，更不能为取悦领导而对委员不同意见隐瞒不报。应该把委员的意见分歧存放下来，留给历史来评判。当然，立言还要注意语气要平和，说理要委宛，态度要诚恳，意见要中肯。如实反映情况，直言当今时弊，不靠架子靠水平，不靠权力靠智力。要为后人留下一些可追记的东西，更长久地发挥资治辅政的作用。

人民政协的立言是中国历史的发展赋予政协委员的义务和责任，全国上下，社会各界都应重视和支持政协委员的立言，广开言路，畅通进言渠道，以推动我国社会主义民主政治的不断进步。