《关于有效落实反腐倡廉制度的几点思考》

关于有效落实反腐倡廉制度的几点思考

制度的生命在于执行，制度不执行，就会形同虚设，执行不到位，如同一纸空文。对每一项正式确立并颁布实施的制度，都必须坚决落实、执行，只有切实抓好制度的贯彻与落实，才能真正实现制度建设的初衷。目前，我们已经建立起了党风廉政建设责任制度、重大事项报告制度、述职述廉制度、民主评议制度、领导干部财产收入申报制度、民主决策议事制度等一系列现代反腐败制度，据统计，十五大以来，全国省部级以上机关共制定党风廉政方面的法律法规及其他规范性文件2000余项，其中中纪委、监察部制定的就有120余项，但为什么当前一些腐败现象会滋生蔓延甚至于有的问题禁而不绝纠而复生呢。比如针对治理公款大吃大喝歪风，从中央到地方各级先后出台的相关制度规定举不胜举，可以说，只要我们严格执行了这其中的任一项制度，这一歪风就不可能成为党风廉政建设中的顽痼，这么多制度到现在还是管不住一张嘴，答案只有一种，那就是落实不力。从这个意义上来说，当前我们遏制腐败所欠缺的不是制度，而是如何把这些制度落实到实处，真正对腐败分子起到一种震慑的作用。

反腐倡廉制度落实难，我认为关键有以下三个方面的原因。一是制度不完善。现行的反腐败制度存在不少缺陷，影响了制度的落实。

1、脱离实际。有的制度是凭主观想象搞出来的，脱离了实际情况。比如，《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》列举的申报范围，只是包括：工资、奖金、津贴及福利费等，从事咨询、讲学、写作、审稿、书画等劳务所得。这表明要求申报的仅仅是个人的部分收入，而不是申报主体收入的全部。因而一个公职人员的消费水平和生活方式与其薪金收入发生严重不相符时，或其申报的收入和家庭财产严重不相符时，我们也就无法要求其本人作出合理解释，最多只能认真观察。现实中的申报往往只是填上个人领了多少工资、多少奖金就是明证。工资、奖金是明的，你不申报也知道，如果只申报明的，而不申报暗的，那么这样的申报制度究竟又有什么意义呢。这一制度之所以止前流于形式就在于对申报的真实性没有逐一核实。再例如，对专项资金的管理可谓汗牛充栋，但大都忽视了全局利益与局部利益相矛盾的实际情况。如某地花500万元请吃送礼，打通关系，争取到了上面1个亿的支持。对中央政府来讲，这显然是一种腐败行为，要查处；而对这个地方来说，则是皆大欢喜，官员可得政绩，相关部门及利益集团也可得好处，经办者也会被认为会办事且有功，不仅不会受到查处，还要给予奖励。

2、不好操作。当前一些制度规定过于笼统、原则，没有制定相关落实制度的配套制度或实施办法，使制度难以有效落实。这些制度往往是原则规定多，具体细则少；应急措施多，长效配套少；口号要求多，操作规程少；下不为例多，严厉惩治少；针对下面多，严以律己少，显现出很大的空隙和弹性。比如，“从严处理”、“严肃处理”、“严厉打击”之类，在诸多文件和领导讲话中随处可见，但如何“从严”，如何“严肃”，如何“严厉”，并无具体规定，可以这样解释，也可那样解释，结果五花八门，给人以可乘之机。

3、不配套。现行党风廉政和反腐败方面的法律法规，很多都是头疼医头、脚疼医脚，零敲碎打，应急特征明显。主要体现在：法规制度不全，还存在不少盲点或缺项；法规制度之间关联性不强，衔接不好；制度多而不精，层次低，效力差。这种不恰当、不周密的制度设计不仅无法有效地抑制腐败行为，还可能被腐败分子利用，使制度难以产生应有的实效，甚至有可能出现清官清不了、贪官臭不了的相反效应。如领导干部收受礼品登记制度，只规定如何登记，不据实登记怎么办，而没有规定如何核实领导干部是否据实登记，从而导致这一制度实事上已经流于形式。二是监督不到位。如果我们将反腐倡廉制度比如成孙悟空头上的“紧箍咒”，那么这道“紧箍咒”之所以威力无穷就在于唐僧时刻准备念咒语。而我们在制度的执行上往往停留在用会议落实会议、用文件落实文件的一般性要求上，缺乏根本性的监督检查。如在财务管理上，我们是有一套严格的制度规定的，但目前一把手的权力过于集中，朕即法律在一些单位大行其道，有的领导干部根本不把这些制度规定放在眼里，单位的钱想怎么用就怎么用，想用多少就用多少，想什么时候用就什么时候用。三是查惩不严厉。原安微省副省长王怀忠曾多次在一些会议上叫嚣：“感谢纪委，查我一次，提拔我一次，查我十八次，提拔我十八次”。王的一席话是值得我们深思的。其中的原因是多方面的，但与我们对腐败分子的查处失之于宽、失之于软确实有很大关系，助长了腐败分子的嚣张气焰。当前，纪检监察机关从严执纪目前面临一些新的挑战：

1、查实难。随着近些年反腐败斗争的深入，一些腐败分子也变得越来越狡猾了，腐败行为越来越高明，腐败问题越来越隐藏，腐败手段越来越翻新，可以说，我们现在所办的每一件案子，较以前相比突破的难度都增大了。这一变化导致有的案子查处时间过长，打击不及时，给腐败分子摆平事态提供了条件；有的案子留有尾巴，查处不彻底，不可否认地存在相当数量的“黑数”。

2、责任划分难。当前，集体违反制度的现象带有一定的普遍性，使纪检监察机关在查处这类问题时的责任追究难于把握。

3、量纪难。如同一种错误可以给予党内警告至开除党籍的处分；同一项违规在经济处罚上可以从几百元到几千元甚至几万元。我认为，中央对的处理规定就比较好，只要定性为，不论次数多少，不论何时何地，一律开除党籍。今后制定出台制度，就应朝着这个方向去努力、去创新。

如何突破这些难点，有效落实反腐倡廉制度，我谈个人的五个观点：

一、科学合理，制定制度。质量是制度的生命和灵魂，制度不能是“花花衣”、“作秀工程”，必须在工作中能行得通、用得上、管得住。制度的设计不能主观臆造，而要科学合理。一切反腐败制度的设计都要坚持从腐败和反腐败的实际出发，切实做到不因人而设计制度，不因人而改变制度的执行，不以任何理由排斥制度，不让任何人逃避制度。我认为，制度的制定要注重三性：一是要有时代性。市场经济是一种法制经济，这就要求反腐败制度设计必须与市场经济体制建设同步进行。过去，一些人搞权钱交易或利用职权大肆贪污；党政机关官商不分，利用手中的权力搞垄断经营；一些地方、部门和单位运用巨额资金炒房地产、炒股，既为少数人中饱私囊大开方便之门，也不利于国民经济的宏观调控。这里当然有市场经济的弱点和消极方面在起作用，同时也说明反腐败的制度设计严重滞后，结果给市场经济的发展造成了很大的危害，影响了市场经济的持续快速健康发展。因此，要将预防腐败寓于决策之中，针对实际情况着眼防范。凡出台重大决策，要深入调查，周密论证，防患于未然，以严密的法规制度强化对行政权力和经济活动的监督，保证权力沿着制度化和法制化的轨道运行，防止出现“先腐败再治理”的被动局面。二是要有可操作性。制度的条款不能过于原则、笼统，必须加强法规制度的个体完善，使之切合实际，易于实施。一方面，要围绕主体制度制定配套制度和实施办法。一些法规特别是基础性法规，其有关条款比较原则，操作性不太强，这就要求辅之以相应的配套制度和实施办法，使之有效执行。如，2003年底中央出台的《党内监督条例》中规定了10项监督制度，其中不少监督制度的条款比较简单、要求比较原则，需要分别制定单项法规制度进一步加以明确和具体化。10项监督制度是《党内监督条例》的核心内容，如果这些制度不能具体化，《党内监督条例》也就不能较好地落实。另一方面，要与时俱进，适时对法规制度进行修改、补充。由于受客观因素和认识水平的局限，法规制度出台时不可能是尽善尽美的，而且客观形势在发展变化，原有法规制度难免存在一些不适应新形势发展的问题。因此，法规制度出台后，要及时并始终对其执行情况进行跟踪收集，并作必要的修改、补充，对不合时宜的条款和规定予以废止，使法规制度日臻完善，更好地服务于反腐倡廉工作。三是要有完整性。现实生活中，某一制度安排从单个来看是好的，但由于没有考虑大系统中的相关因素，没有将其放在大系统的相应层次中反复推敲，结果导致很多制度制定出来后发挥不了充分的作用，相应的问题三令五申也没有解决好，比如请客送礼、跑官要官、打牌赌博等问题就是这样。因此，反腐败制度安排，要尽量相互协调、相互补充、相互促进，绝不能相互关闭，各搞一套。至少应包括以下几个方面的内容：

1、要有规范性、要求性方面的内容。即提倡做什么，禁止做什么，应该怎么做，不准怎么做。

1、组织开展巡视工作。要依托反腐倡廉巡视工作的开展，把法规制度实行情况的巡视纳入反腐倡廉整体巡视工作的范畴，统筹考虑，统一安排；通过巡视，对法规制度的实行情况进行监督检查。

2、定期检查。要对反腐倡廉的各项法规制度的落实情况进行定期督促检查，严厉查处违反法规制度的行为，做到令行禁止、违者必纠，切实解决制度执行不力的问题，不断增强制度的刚性。对一些重要的法规制度，组织专题、专项、集中的监督检查，发现问题，促其整改。三是要突出监督重点。反腐败制度一般来说应该是自上而下地实施，从领导机关做起，从领导干部做起。只有禁从上止，令往下行，制度效用才能健康、顺利、持久地发挥出来，否则就不足以号令天下，重振纲纪，取信于民。因而，加强对领导干部特别是主要领导干部执行制度情况的监督，是制度得以落实的重要工作。

五、从严执纪，维护制度。在党风廉政建设和反腐败斗争中，必须做到从严治党，让那些搞腐败的人经济上得不偿失，政治上付出巨大代价，使有钱者不能以钱买通，践踏制度，有权者不敢以权谋私，藐视制度，身居高位者不敢以身试法，无视制度。通过对违法违纪行为的严厉惩处，确立法规制度约束力的权威性、震慑性、严肃性，保证法规制度的落实。一是实行组织处理制裁手段。包括调离、降职、停止执行职务、免职、辞职等。对于不认真落实、执行反腐倡廉制度，造成不良后果的，可以采用停止其执行职务的手段予以制裁。二是实行资格剥夺制裁手段。资格剥夺制裁包括公务员资格剥夺、从事专业资格剥夺、行业执业资格剥夺等方面。资格剥夺就如釜底抽薪，加大了对违纪者的处理力度，增强了对违纪者的威慑力，使违纪者“心有所惧，行有所忌”。三是对权力失控者实行经济利益剥夺。使腐败分子在经济上得不到任何好处。包括补偿经济制裁、惩罚性经济制裁。必要时可以取消养老保险和医疗保险。