《浅谈镇财政支出管理制度的改革》

浅谈镇财政支出管理制度的改革

镇财政支出，是镇政府把筹集起来的归其所支配的财政资金进行有计划的再分配，用于完成镇政府行使提供公共产品和公共服务的职能。由于目前的镇财政支出制度仍然是在计划经济条件下形成的框架，与构建节约型社会不相适应，与打造廉洁高效政府的要求仍有不足。因此，改革现行的镇财政支出管理制度，构建与市场经济体制相适应的镇财政支出管理体系，已成为当前建设与发展镇财政的重要问题。

一、现行镇财政支出制度中存在的主要问题。

（一）财政支出结构不合理，“越位”与“缺位”并存。财政支出“越位”方面，一是直接涉足竞争性领域。尤其是在上世纪九十年代，许多镇政府出面借贷和集资办起了一批镇企业。但由于市场变化、管理不善，甚至人为因素等原因，企业经营困难，倒闭破产时有发生，使镇财政背上了沉重的负担。二是超越自身经济实力投资“政绩”工程。一些镇主要领导在当政期间，急于要成绩，出政绩，不顾财力可能，靠贷款、集资和摊派大搞

“面子”、“样板”、“形象”工程，结果是完成一项建设，留下一笔债务。这不仅造成了镇财力和资源的浪费，而且加剧了镇原本就紧张的财政资金供需矛盾。财政支出“缺位”方面，一是镇政权机构和镇公益事业保障乏力。镇政权机构和公益事业单位如中小学（2004年9月我市将体制上划）、卫生防保机构等，按性质属于公共部门，其服务属于公共产品范畴，这些支出理应由财政资金提供保障，但由于镇财政的越位供给，造成本应由财政保障的事业资金供给短缺、保障乏力。二是由政府提供的公共服务设施、环境保护、非营利性的基础设施项目，但由于财力有限，投入偏少。既影响了基础设施、公共服务设施建设和环境保护，又易产生乱集资、乱收费。三是对农村保障无力顾及，社会保障是实现现代社会公平的基本要求，也是保障社会稳定的重要支柱，在我国

以市场为取向的农村改革中，急需建立完善的农村社会保障制度，以稳定广大农村的经济和社会生活，但是目前的镇财力，根本无力顾及。

（二）刚性支出增长过快，超过了镇财力的增长。

国家陆续出台的一些增支政策，使镇的刚性支出不断增加。一是政策性增资。近几年来国家每年都有增资政策出台，如调整工资、提高补贴标准、提高社会保险基数、扩大社会保险的范围等等，增加了镇财政困难。二是法定支出增加。国家通过制定法律，对一些支出指标作出了硬性规定，如国家规定农村初级保健、农村计划生育、科技等方面支出增长速度必须高于财政收入增长速度，而且要逐年递增。三是资金配套政策。上级有关部门出台的专项政策、下达的专项资金，都要求镇政府安排一定的配套资金，否则专项资金难以安排。如农业综合开发项目、农村道路灰色化工程、农村新型合作医疗等等，这也增加了镇财政的支出压力。这些刚性支出的增长，有的远远超过了镇实际可用财力的增长。

（三）支出预算编制不科学。

长期以来，我国镇财政支出预算的编制方法一直是按功能并采用“基数法”编制预算。这种方法合理之处，按功能编制预算便于经济分析，按“基数法”编制支出预算较为简便。但也存在明显不足：一是没有将预算指标细化到具体单位和项目，不利于镇财政的监督，不利于合理控制支出。二是由于预算编制较粗，预算分配的透明度不高，造成预算约束弱化。三是支出预算科目的设置不科学、不规范，不能从不同的角度全面反映镇政府的事权和财政支出金额，因而不能满足细化预算的要求，也不便于对预算执行情况进行精确分析。

（四）镇财政预算约束软化，监督乏力。

镇财政预算是镇政府有计划地配置和分配镇财政资金的重要手段。预算一经镇人民政府代表大会审查通过就成为镇政府一定时期内的收支行为准则，不得随意变动。但实际执行过程中，一方面由于镇人大缺乏监督财政的经验，其工作仅限于形式、程序上对年内预算的批准和确认，对财政预算的审议不够严格。另一方面，由于镇人大平时对财政预算执行情况监督不够，部分镇在实际执行过程中随意性大，调整预算很少通过人大，往往凭领导“一支笔”或“一句话”办理，导致预算数和决算数差异较大。由于镇预算内外尚未集中统一管理，预算外资金游离于财政监督之外，一些不合理、不合法的支出在预算外资金中列支，这一切都为财政支出预算的产生留下了隐患。

二、镇财政支出制度的改革思路。

（一）优化支出结构，建立镇财政支出新格局。

优化镇支出结构的前提是科学界定镇财政的支出范围。财政支出范围不科学，优化支出结构很难收到应有的效果。因此，必须按照建立社会主义市场经济和公共财政的要求，科学界定镇财政的支出范围，明确镇政府应该承担哪些事务、重点支持哪些事务等等。根据镇财政职能，支出应主要包括四个方面：一是政权建设；二是社会公益事业；三是农村社会保障；四是非竞争性和非营业性公共投资。

1.基层政权组织，节减行政支出。当前，镇机构庞大、财政供给人员过多、政府职能错位、资源效能低是造成镇运行成本过高、行政经费增长过快的根本原因。因此，一要全面深化基层政权改革、转变职能、精减机构、减员增效，是解决镇行政经费开支过大的治本措施。二要强化支出管理制度的规章约束，控制公务经费支出，降低政府运行成本，是构建人民满意政府的重要举措。

（1）转变镇政府职能，彻底解决政事、政企、事企不分的问题。对镇政府的职能要按照市场的要求进行重新界定，镇政府的职能方式要从对经济事务的直接干预和直接管理逐步转移到法制建设和间接调控、间接管理上来，把政府不该管的事彻底分离出来，属于市场的还给市场，属于企业的还给企业，属于社会的还给社会，属于村组管理的还给村组。

（2）深化农村税费改革，减员增效。随着农村税费改革的不断深入，当前的农村工作已经发生了质的转变，已经从过去的伸手要钱转变到为群众服务上来。因此，要进行村组合并，精减村组干部职数，从而达到减员增效、降低运行成本，避免重复建设的效果。

（三）强化监督，健全支出监控新机制。·

l、加强镇人大对镇财政预算编制及执行情况的监督。对本级人代会通过的预算，必须严格执行，不得随意变更。如遇特殊情况需要增加支出或减少收入应编制预算调整方案，按法定程序提请镇人大主团批准。镇财政要坚持向镇人大主席团每季汇报一次预算执行情况，年终向人代会汇报决算执行情况，镇人大要严格审议年度财政预、决算，平时也要加强财政预算执行的监督。

2、健全镇财政审计监督制度。主要是健全镇财政收支情况年度审计和镇主要领导离任审计制度。纪检、审计部门要通过对镇财政年度收支情况的审计检查，规范镇财政的收支行为，督促其按《预算法》和有关财政经济法规办事。对检查中发现的问题要对相关的责任人严肃查处、追究责任。同时纪检、监察部门也要加强对镇财政的的政务公开，接受群众监督。镇财政的收支情况公开要彻底，特别是对各种列出的事由、内容、数额、经办人、审批人等都要详细公开。对群众反映的问题要及时查实并将查检结果及时通报。