《郝赤勇同志关于我国司法行政制度及其发展改革》

郝赤勇同志关于我国司法行政制度及其发展改革

我国司法行政制度及其改革发展

□郝赤勇

司法行政制度是一个国家政治制度和司法制度的重要组成部分。新中国成立以来，我国司法行政制度经历了建立、撤销、恢复重建和发展的曲折历程；改革开放以来，随着社会主义民主法制建设的深入，我国司法行政制度不断发展完善，司法行政工作在经济社会发展和民主法制建设中发挥着越来越重要的作用。

□司法行政工作在维护司法公正、促进社会公平正义中的重要作用。公平正义是现代社会的重要价值。我国司法行政机关负责的监督管理刑罚执行、罪犯改造和社区矫正工作，在刑事司法权的侦查、起诉、审判、执行四项权能中属于执行权能，是刑事司法的重要和最后环节

□司法行政机关履行刑罚执行职能，体现了刑事司法权配置中的分工负责、互相配合、互相制约原则，体现了权力监督与制约的法治精神，对于防止刑事司法权的滥用和专横，具有重要作用

□司法行政机关指导管理的律师、法律援助、司法鉴定工作，是刑事诉讼活动不可或缺的重要内容，对于维护被告人、犯罪嫌疑人和刑事被害人的合法权益，维护司法公正具有重要意义

一、我国司法行政制度的形成与发展

通常意义上讲，司法行政制度是指为司法活动提供保障以及政府管理法律事务的综合性法律制度。如何配置司法行政权，是司法行政制度的重要内容。在司法行政权的配置上，不同国家、不同时期做法不尽相同。有的由一个部门行使司法行政权，有的由不同部门共同行使，没有固定的模式。世界上没有完全相同的司法行政制度，即使社会制度相同的国家，也存在着差异，根本没有也不可能有一种放之四海而皆准的司法行政制度。而且，同一个国家的司法行政制度也并非一成不变，而是随着时代的前进和形势的发展变化不断调整变化的。

我国司法行政制度是中国特色社会主义司法制度的重要组成部分，它既具有司法行政制度的一般性特征，也具有适合我国国情的一些特色，在我国司法制度中具有重要地位和作用。纵观新中国成立以来60多年的历史，我国司法行政制度的发展演变大致经历了这么几个阶段：

一是创建阶段。新中国司法行政制度，是在总结和提炼革命时期根据地司法制度的做法和经验、彻底打碎旧的国家机器的基础上建立起来的。根据《中国人民政治协商会议共同纲领》、《中央人民政府组织法》，中央人民政府设立最高人民法院、最高人民检察署、公安部、司法部，分别行使审判权、检察权、侦查权和执行权。1954年《宪法》颁布实施后，人民法院、人民检察院由原来属于政府的组成部门转变为向国家权力机关负责并报告工作，中国共产党领导的人民代表大会制度下的“一府两院”政权结构形式正式形成，并在政法工作中确立了公、检、法、司分工负责、互相配合、互相制约、互相监督的机制，新中国人民司法制度翻开了崭新的一页。

二是挫折停滞阶段。由于“左”的思想、法律虚无主义和封建人治传统等因素的影响，司法部在1959年被撤销，公、检、法机关在“文化大革命”期间被砸烂，社会主义法制建设进程遭受严重挫折。

三是恢复重建阶段。1978年召开的党的十一届三中全会，提出了“加强社会主义民主，健全社会主义法制”的战略方针，拉开了社会主义法制建设的序幕，也开启了中国特色社会主义司法行政制度发展的新篇章。1979年，司法部恢复重建。1982年宪法明确规定，国务院“领导和管理民政、公安、司法行政和监察等工作”，从而确立了司法行政机关的宪法地位。1982年国务院机构改革，司法行政机关的职能发生了第一次较大的调整，调整的主要内容之一就是恢复司法行政机关执行刑罚和行政处罚的职能，把原由公安部管理的监狱、劳改、劳教工作划归司法部管理；同时，司法部原来管理法院行政事务的职能被划归最高法院。这次调整基本确定了此后一个时期内司法行政职权配置和制度设计的基本架构。

四是改革发展阶段。随着我国经济社会发展和民主法制建设的推进，特别是司法体制改革的不断深化，司法行政机关的职能也不断调整充实。1996年，司法行政机关被赋予监督和管理法律援助职能；2001年，增加了组织实施国家统一司法考试职能；2005年，被赋予统一管理司法鉴定职能。2008年，国务院批准了司法部“三定方案”，新增了“指导、监督司法行政系统戒毒场所的管理工作”、“指导管理社区矫正工作”、“指导仲裁机构登记管理工作”等三项职能，增设了法律援助工作司，劳动教养管理局加挂“戒毒管理局”牌子。经过历次机构改革的调整充实，司法行政职能配置形成今天的格局，中国特色司法行政制度进一步完善。

二、我国司法行政机关的职能及其特点

司法行政权的配置是行政制度的重要内容。司法行政机关是司法行政权能的重要承担者，司法行政机关担负的职能，最能体现一国司法行政制度的性质和特点。几经演变，到目前为止，我国司法行政机关的职能配置不断强化。根据2008年国务院批准的《司法部主要职责内设机构和人员编制规定》，司法部机关共设司（局）15个，包括：办公厅、政治部（含人事警务局、组织培训局）、监狱管理局、劳动教养管理局（戒毒管理局）、法制宣传司、律师公证工作指导司、法律援助工作司、基层工作指导司、国家司法考试司、司法鉴定管理局、法制司、司法协助与外事司、计财装备司、直属机关党委、离退休干部局。2010年，经中编办批准，又成立了社区矫正管理局。司法部承担的主要职责有十四项，大体可以分为以下几个方面：

一是行使国家刑罚执行权。包括监狱管理，负责监禁性刑罚执行；社区矫正工作，负责非监禁性刑罚执行；

二是行使行政处罚权和行政强制权。负责劳动教养管理（违法行为教育矫治）工作，监督管理强制隔离戒毒和戒毒康复工作；

三是承担法律服务指导管理职责，指导、监督和管理律师、公证、司法鉴定、基层法律服务、法律援助、仲裁机构登记管理等法律服务工作；

四是承担法律职业人才选拔职责，组织实施国家司法考试；

五是指导普法依法治理工作，开展全民法制宣传教育；

六是指导监督民间化解矛盾纠纷的活动，组织指导人民调解工作；

七是履行司法协助中央机关职能，开展司法协助和司法外事工作。

我国地方司法行政机关按行政区划设置，省（自治区、直辖市）设司法厅（局），市、县设司法局，乡镇（街道）设司法所。同时，全国各地设有监狱678所，劳教（戒毒）所354所。

总的来说，我国司法行政机关承担的职责多、涉及面广、任务重，体现出如下特点：

一是司法行政机关在我国国家政权组织体系中具有重要地位。在我国，司法行政机关是宪法规定的政府组成部门，负责全国司法行政工作；同时，司法行政机关又与公安、检察、法院一起组成政法机关，是国家专政机器的重要组成部分，在行使国家行政管理权的同时行使国家侦查权、国家刑罚执行权。在政府组成序列里，只有司法行政机关和公安机关、国家安全机关具有这种特殊的“双重身份”。

二是我国司法行政机关的职能定位集中体现了受权于人民、服务人民的特点。开展法制宣传教育，就是向亿万人民群众宣传法律，紧紧依靠和动员人民参加国家法制建设，这项工作被称赞为“东方的创举”；指导人民调解，就是引导人民群众自我组织起来，化解人民内部矛盾纠纷，充分体现了人民自主、自治的民主法治精神。司法所的设置更是我国司法行政制度的一大显著特色，它使司法行政机关扎根在广大人民群众之中，直接承担宣传群众、服务群众的使命，使司法行政工作受到广大人民群众的支持与信赖，日益显示出强大的生机与活力。

三是我国司法行政机关承担的职能与国家法治建设和法律活动密切相关，具有鲜明的法律属性和专业特点。司法行政机关是刑罚执行和行政执法机关，监狱工作是监禁刑罚执行活动，社区矫正工作是非监禁刑罚执行活动，劳动教养和强制隔离戒毒工作是行政执法活动；司法行政机关指导管理的律师、公证、基层法律服务、司法鉴定、法律援助等工作，都是为机关、社会组织和公民个人提供法律服务的行业，具有明显的法律专业特色；司法行政机关承担的法制宣传教育职责是依法治国的基础性工作，组织实施国家司法考试职责是选拔合格法律职业人才的重要工作，对国家法治建设有着重要的、直接的影响。可见，司法行政须臾离不开法律和法治，法治建设和法律活动也需要司法行政。还有一些司法行政的工作和活动，如政府和企业法律顾问、公民法律咨询帮助、人民调解等，则是面向社会、面向群众提供专业化服务。可以说，我国司法行政机关的职能定位，从一个侧面反映了现代政府的公共服务理念。

四是司法行政部门所承担的职能广泛，既有刑事方面的，也有民事、行政方面的；既有强制性的，也有指导性的；既有社会管理职能，也有公共服务职能；既有对内职能，也有涉外职能，而且各项职能之间具有相对独立性。这种承担职能的综合多样，是司法行政部门与许多政府部门之间的显著差别，也是我国司法行政制度的特色在职能配置上的具体反映。

四是社会法律服务职能。面向社会，为企业、政府部门和公民个人提供法律服务，是法治社会条件下司法行政工作的重要职能，这一职能由律师法律服务制度和公证制度组成。律师通过担任政府法律顾问、企业法律顾问等，为政府行政行为和企业经营管理行为提供法律服务；受公民个人的委托，为其从事民商事活动提供法律咨询帮助。公证机构依法对民事法律行为、有法律意义的事实和文书的真实性、合法性予以证明，在预防社会纠纷、维护社会秩序、促进社会诚信方面发挥独特作用。社会法律服务制度对于满足社会法律需求、提高社会法治化水平具有不可或缺的重要作用。

五是法制宣传教育职能。司法行政机关将长期承担法制宣传教育职能，这是由我国法治建设的长期性、艰巨性、复杂性所决定的。相对于漫长的封建专制历史和根深蒂固的人治传统，我国开展社会主义法治建设的时间还很短暂，提高全民法律意识和法律素质的任务还很艰巨。在五个五年普法成就的基础上，今后的法制宣传教育在传播宪法和各种法律法规知识的同时，还担负着宣传社会主义法治理念、建设社会主义法治文化、弘扬社会主义法治精神、推进社会主义法治实践的重要职责，这无疑为司法行政机关承担的法制宣传教育职能增添了重要性和生命力。

中国特色社会主义司法行政制度的建立完善，是我国司法制度成熟的重要标志，必将彻底改变司法行政权在整个司法制度体系中不相适应的局面，实现和保证司法行政权与其他各项司法职权的协调统一，司法行政工作在服务经济社会发展、服务人民群众、维护社会稳定、促进依法治国中的职能作用将得到更加充分的发挥，从而为加快建设社会主义法治国家、全面建设小康社会作出更大的贡献。