《温州民办教育“1+14”政策升级版》

温州民办教育“1+14”政策升级版

民办教育政策的重大转折

文章来源：中国网时间：2012-12-20打印|纠错|发表评论|官方微博

柴纯青

2010年7月颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010~2020年）》（以下简称《教育规划纲要》），把民办教育放在重要地位，明确提出“民办教育是教育事业发展的重要增长点和促进教育改革的重要力量”，强调“各级政府要把发展民办教育作为重要工作职责”，大力支持民办教育的发展，支持民办学校在办学体制机制和育人模式上的创新。此后，国务院办公厅发布《关于开展国家教育体制改革试点的通知》，浙江成为民办教育综合改革试点区。

一民办教育的发展状况

（一）民办教育发展的基本统计

相比于前几年，2011年的民办教育发展形势总体平稳。

2007~2010年民办教育机构在校生数比例分布2007~2010年，民办幼儿园的数量不断增加，在园儿童也在不断增长，占全国幼儿园总量和在园儿童总量的比例也同步增长，这是一个比较正常的状态。民办普通高中的机构数量、在校学生的数量均呈下降趋势，占全国总量的比例也同步下降。这与我国高中适龄人口数量的变化趋势相吻合。

但是，在民办小学和初中的机构数减少的情况下，在校学生数量却持续上升。也就是说，民办普通小学和普通初中的校均规模扩大了。普通小学校均规模由2007年的774人，增加到2009年的915人；普通初中校均规模由2007年的921人，增加到2009年的1002人。其原因有两种可能：一是经过多年竞争、调整，目前能生存下来的都是基础较好、办学能力强、有较好品牌形象的学校，它们有可能接收了倒闭民办学校的生源。二是各省市调整学校布局，推进撤点并校的政策，导致学生上学远、交通费用上升等问题。很多学生选择就近的民办学校上学，寄宿制民办学校也得以发挥优势，招收到更多的学生。

（二）民办教育新政策的制定

2010年5月，国务院出台《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（国发〔2010〕13号），其中第十五条提出了对民办教育政策的新期待：“鼓励民间资本参与发展教育和社会培训事业。支持民间资本兴办高等学校、中小学校、幼儿园、职业教育等各类教育和社会培训机构。修改完善《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》，落实对民办学校的人才鼓励政策和公共财政资助政策，加快制定和完善促进民办教育发展的金融、产权和社保等政策，研究建立民办学校的退出机制。”

2011年，教育部确定的年度工作要点中，民办教育的任务是“制定《关于进一步促进民办教育发展的若干意见》，深入推进办学体制改革。研究制定支持民办教育发展的政策措施，创新民办教育发展体制机制。清理并纠正各类歧视民办教育政策，改善民办教育发展环境。做好独立学院过渡期工作，推动独立学院规范办学。”教育部民办教育专题工作小组很早就启动了《关于进一步促进民办教育发展的若干意见》的起草工作，并研究制定《民办教育分规划》。2010年底，上述两个文件已经形成了“征求意见稿”。但是，这一任务在2011年并没有完成。

2011年8月28日，温家宝总理在河北省张北县农村教师大会上发表讲话，提出支持农村民办教育发展的要求，进一步表明了中央政府对民办教育的基本态度。这不仅可以增加农村教育资源供给，减轻政府压力，也有利于引入竞争机制，促进办学质量提高。目前，我国农村民办教育发展尤为滞后，存在一些体制性障碍。从世界各国实践来看，办教育不可能是政府大包大揽。像在农村学前教育、高中教育、中等职业教育等领域，民办教育其实是大有可为的，甚至有自身优势。各级政府要为城乡民办教育发展创造一个良好的宽松环境，贯彻执行国家有关法律法规，使民办教育在设立、招生、证书发放、财政补助、办学自主权等方面的权益得到保障，使民办学校与公办学校在法律和政策面前一视同仁，形成公办、民办教育共同发展的新局面。民办教育也应该是教育家办学，真正致力于教育事业，不能以营利为目的。

（三）民办高校首次获得研究生招生资格

《教育规划纲要》第十四章第43条规定：“对具备学士、硕士和博士学位授予单位条件的民办学校，按规定程序予以审批。”作为贯彻《教育规划纲要》的一个实际行动，2011年10月中旬，吉林华桥外国语学院、北京城市学院、河北传媒学院、西京学院、黑龙江东方学院5所民办高校通过教育部审批，成为首批获得研究生招生资格的民办高校。张灵：《5所民办高校正式获得研究生招生资格》，2011年10月17日《京华时报》。其中，北京城市学院获得2012年社会工作专业硕士项目，属于教育部启动的“服务国家特殊需求人才培养项目”试点项目。首批研究生将于2012年9月入学。

早在2001年8月，经教育部审批并公布了73所具有颁发本、专科文凭资格的普通民办高校名单，并纳入全国普通高校招生计划。十年来，这一名单不断增加，到2011年为105所，约占除独立学院外的其他民办普通高校总数的1/3。此次允许部分民办高校招收研究生，进一步提升了民办高校学历培养层次，打破了过去只有公办教育机构招收研究生的垄断局面，具有独特的意义。

（四）民办高校的招生困境近年来，由于高考学生数量下降，出国留学生的比例不断提高，同时，在高中毕业生中，放弃高考、放弃考试、放弃报到的“三放弃”现象逐渐显现，对高校招生产生了重大影响，非学历的民办高等教育机构、办学缺乏特色的普通民办高校、公办的高职高专将最先受到冲击。

以民办非学历高等教育为例。自2004年6月教育部《关于取消高等教育学历文凭考试的通知》规定“自2005年起，所有进行文凭考试试点的民办高等教育机构，一律终止招收文凭考试学生”以来，民办非学历高等教育机构的数量和学生人数呈持续下降趋势。2005年，民办非学历高等教育机构1077所，各类注册学生109.15万人。但到2009年，民办非学历高等教育机构812所，比2005年减少265所；各类注册学生85.22万人，比2005年减少23.93万人。与此同时，公办高校的平均录取比例还在继续上升，京津沪等经济发达城市的公办高校录取本地学生的比例较高，也挤压着民办高校的发展空间。高校出现生源不足的情况首先冲击民办高等教育机构。

以山东为例，山东高考应考人数已经连续3年下降，到2011年共减少近20万人。伴随着学生人数的减少以及部分公办高校提前自主招生，民办高校的招生困难重重，最受打击的就是专科层次的民办学校。2011年高考录取，民办高校的招生竞争激烈。但生源的质量却并不乐观。生源质量不好，自然对学校办学质量及社会声誉带来影响，可能引起恶性循环，使很多民办学校将陷入绝境。2009年，仅招到８名学生的重庆北软教育集团软件工程学院申请破产，已经成为民办高校破产的先例。而有关报道说，山东省教育厅一位负责人表示，“预计到2013年，全省高中毕业生只有40万人，将远远不能满足招生计划要求”，因此，民办高校生源危机将会越来越严重，需要民办高校采取更有针对性的措施。与此同时，民办教育发展还受到假证书之困扰。2011年5月，教育部中国教育信息网发布“民办高校（机构）自行颁发证书调查报告”，称有21所民办高校涉及虚假“学业证书”。北京、上海和广州等经济较发达地区制造和销售民办高校或高等教育机构自行颁发的“学业证书”现象较为严重。网络成为出售民办高校或教育机构“学业证书”的主渠道。一般认为，这与民办高校的“短视”相关，投入不足，“以生养生”，恶性竞争生源等行为造成了今日的困境。

《教育规划纲要》背景下，如何认识民办高校的地位，是首先应当解决的基本观念问题。民办教育最重要的就是提供多元选择的可能性，从而成为推进教育改革的力量。因此，民办高校的生源危机并不意味着其历史使命的终结，恰恰提醒民办高校应尽早改变发展方式，焕发新的生机。有学者认为，一方面要建立起以自主招生为基础的高校招生体系，打破计划招生下批次录取对高职高专、民办高校的不平等；另一方面，要让学校拥有更多的办学自主权，主动提高自身办学质量。

二民办教育改革的新探索

（一）各地贯彻落实《教育规划纲要》的行动

在《教育规划纲要》颁布一周年之际，民主党派和地方人大就“完善制度环境、促进民办教育发展”对民办教育进行了密集的专题调研。

2011年1月6日，天津市第十五届人大常委会通过《天津市民办教育促进条例》。作为在《教育规划纲要》颁布之后出台的地方性法规，它比2005~2007年密集出台的各省民办教育地方性法规有某种“后发优势”。该《条例》第四条提出了“加大对捐资举办的民办学校和出资人不要求取得合理回报的民办学校的支持力度”；第三十五和三十七条确定对捐资举办的民办学校和出资人不要求取得合理回报的民办学校在土地政策、税收和其他优惠政策上享受与公办学校同等的待遇。基于对民办学校进行这种划分来制定政策，体现了《教育规划纲要》探索分类管理的基本精神。

近年来，云南发展民办教育的种种举措引起了众多的关注。2011年8月，云南省举行《民办教育机构审批管理办法（草案）》听证会，听取来自教育行政部门、民办教育机构以及法律界的听证代表就该《办法》的制定提出了意见和建议。我国目前公共政策制定过程中采用听证会的方式较为稀少，云南的这一做法无疑具有制度创新的意义。

2011年5月23日，广西壮族自治区人民政府办公厅发布了《关于促进民办教育发展的意见》（桂政办发〔2011〕84号），要求各级政府“在观念、体制、政策、方法上不断创新，积极促进民办教育健康发展”。文件提出的发展目标，是要求“到2015年，各类民办教育在校生比例达到全国平均水平。其中，民办高等教育在校生占普通高等教育在校生的比例达到25%以上，高中阶段民办教育在校生占高中阶段教育在校生的比例达到30%以上，民办学前教育在园幼儿占学前教育在园幼儿的比例达到50%以上”。普通高中在校生的比例比全国2009年的水平要高出3倍多。为此，文件提出，“凡是法律允许的都大力引进，积极扶持；凡是国家政策没有明令禁止的，都大胆尝试。”“支持民办学校利用国际金融组织贷款和外国政府贷款发展教育事业。”对民办学校学生的资助、教师的养老保险、民办高中学校的招生等，都将与公办学校一致。

部分地市级也有很多落实《教育规划纲要》的政策行动。

2011年1月《毕节地区行政公署关于加快民办教育发展的决定》出炉，其创新之处是对教师退休待遇的安排与很多地方的做法不一样，其中规定：“举办学历教育（含幼儿园）的民办学校教师同时符合下列条件的，可享受同类公办教师退休待遇：①任教的民办学校须经教育行政部门批准；②民办学校自行招聘报教育行政部门、人力资源和社会保障部门审查同意备案，并建立了人事档案，逐年考核合格的教师；③在区内民办学校任教连续达到20年、累计达到25年及以上；④按规定交齐社会保险的；⑤未违反国家法律法规和政策并达到法定退休年龄的。经审查批准享受退休待遇的民办学校教师，由人力资源和社会保障部门按规定审定退休费。”这将非常有助于民办学校稳定教师队伍（尤其是骨干教师），有助于提高民办学校的教育质量。

2011年2月24日，洛阳市政府通过的《洛阳市民办教育发展专项资金管理暂行办法》，明确了专项资金的用途。其导向就是按投资规模和班额规模对民办学校进行奖励，鼓励扩大规模。可见，在中西部地区，民办教育的首要任务还是要扩大教育规模，弥补公办教育总量的不足。

（二）浙江、上海等地民办教育改革的试点工作

浙江承担了国家民办教育综合改革试点的任务，具体落实到温州、宁波两市及安吉、德清两县，“希望浙江在教育类型、办学体制、办学模式、师资建设等方面取得突破，为全国的民办教育发展改革提供镜鉴”。

2011年7月，宁波市研究制订《宁波市民办学校分类管理试点实施方案》，确定了试点改革的总目标是建立两类学校不同的政策扶持和规范体系，在大力支持非营利性民办学校的同时，也要为营利性民办学校创造必要的发展空间。该《方案》的内容包括民办学校分类管理涉及的审批登记、学校产权、教师待遇、税费优惠、财政资助、财务管理、收费政策、退出机制、法人治理、捐赠激励10方面。其中对部分难点问题提出了探索性的处理办法。

温州市在深入调研的基础上，确定了两大试点目标。在政府层面以体制和机制创新为重点，健全教育公共政策，优化发展环境，吸引社会力量投资办学；在学校层面以质量和管理创新为重点，建立现代学校制度，建设优质教育资源。2011年9月下旬，温州市委常委会审议通过了《关于实施国家民办教育综合改革试点加快教育改革与发展的若干意见》，推出了十项新政，包括对民办学校按营利与非营利进行法人分类登记，建立合理回报制度，明晰民办学校产权的归属、使用、收益、处分等方面的权利、义务和责任等。11月13日，新华网报道了温州市率先在全国实施民办教育综合改革的新闻。

温州政策的亮点主要是，第一，明确区分了营利性和非营利性学校的性质，并分别规定了各自的登记、管理办法及配套政策；第二，探索组建由国资引导、民资参与的教育担保公司方式的融资体制；第三，制度规定，凡取得相应教师任职资格、参加人事代理并从事相应教育教学工作的民办学校教师，均按公办学校教师标准参加事业单位社会保险，并享受与公办学校教师同等的退休工资。

上海将试点工作集中在完善民办学校财务、会计和资产管理制度上，确定将分两个阶段完成试点工作：首先探索制定充分体现教育机构、民间非营利组织共性和民办学校特性的财务管理、会计核算和资产管理的相关规定及配套管理措施，随后制定公共财政资助的方向和导向，并确定将民办学校的资金资产管理水平作为公共资助的条件和资助效果评估的内容，使公共财政资助的效益最大化，推进民办学校的健康稳定发展。

2011年初，深圳市出台了《民办教育发展专项资金管理办法（征求意见稿）》，并研究制定《深圳市义务教育阶段民办学位补贴办法》，研究制定“民办学校教师长期从教津贴机制”，开展了完善“民办学校教师社保政策”的相关研究。但在分类管理方面尚没有具体的进展。

第二种途径，是很多民办学校正在广泛推动的课堂变革。2011年10月，21世纪教育研究院联合多家机构在北京举办了以“新课堂、新教育”为主题的高峰论坛。一批民办学校的课堂改革案例，吸引了众多校长和学者的关注。这种以民办学校自觉改革为主要方式、以学生为主体、变课堂为“学堂”、从偏重教学规律转变到偏重学习规律等要素为核心的课堂改革，正在重塑我们的教育生活。随着课堂变革的逐步深入，增加改革权力的要求将会凸显：如果说课堂改革是改变“如何学”的问题，那么，“学什么”以及其他进一步的改革命题将会随之而生，这必然加速推动我国教育的现代化发展。另外，关系到民办教育发展方式转变的一个更加深层的问题，是如何在民办教育领域重塑教育家精神的问题。我们知道，中国“学在民间”的传统，孕育了一代又一代的教育大家。我们或许可以预测，国家顶层政策倡导的“教育家办学”，在有着体制空间的民办教育领域，可能更容易实现。

在新的分类管理等政策逐步完善的背景下，民办学校的权利保障将更加清晰，办学的不确定性等也将慢慢消除，这样，出资者和办校者也将会把更多的精力用在教育教学改进和对学生的服务上。因此，转变民办教育的发展方式必须要有配套政策保障改革空间，也需要民办学校自身有教育改革的信念与行动能力。惟其如此，民办教育才能在“重要增长点”和“重要力量”上有真正的担当。

摘自《中国教育发展报告（2012）》社会科学文献出版社