《现阶段土地储备制度的问题与弊端研究》

现阶段土地储备制度的问题与弊端研究

1、土地储备及其在我国的发展过程

所谓土地储备，是指城市政府按照法律程序，运用市场机制，按照土地利用总体规划和城市规划，通过对回收、收购、置换、征用等方式取得的土地进行前期开发，并予以储存，以供应和调控城市各类建设用地需求的一种经营管理的机制或行为。随着城市经济的发展，当其经济发展到一定程度时，原有的规模不能满足城市经济的发展，城市就要把城郊的大片土地纳入城区范围，即城市化。由于这个过程需要大片征地、大面积的拆迁和巨额的资金流动，涉及到广大群众的切身利益，如果政府放任由企业私自操作，会造成土地的非法交易、投机倒把和土地资源的极大浪费等现象，这不仅会损害广大群众的利益，造成巨额国有资产的流失，而且还会使土地市场秩序混乱，不利于行业的发展，从而影响整个国民经济的发展。在这种情况下，急需一种制度要求由政府来规范土地市场，为此产生了土地储备制度。土地储备制度在国外发展较早，已有几十年甚至上百年的历史。如日本针对20世纪60-70年代城市地价的迅速上涨，于1962年制定了《第一次全国综合开发计划》，于1969年又制定了《第二次全国综合开发计划》，1974年又制定了《国土利用计划》，对公共用地实行征用制度；对土地进行收购、储备和出售；制定土地利用计划和规划；实行土地交易登记制度、申报制度；制定相应法规等[1].这实际上就是土地储备制度，而且那时的相关法律已比较完备，其雏形可追溯到更早。在我国，土地储备首先出现于20世纪80年代初的香港。在大陆，1996年上海成立了第一家土地收购储备机构。1997年8月杭州市也成立了土地储备中心。在1999年的“全国集约用地市场研讨会”上，杭州的经验被广泛推广。2001年4月30日国务院出台《关于加强国有土地资产管理的通知》中，要求有条件的地方政府要对建设用地试行收购储备制度，经过几年的发展和运作，目前全国已有近1000个市县成立了土地储备机构。

2、当前土地储备机制的主要运行模式

我国目前许多地方实行的土地储备制度，其运行模式大体分为三种：

（1）按照市场机制运行的模式

这一模式的特点是土地储备机构根据自己的收购计划和本级政府的要求，通过与被收购单位协商，确立土地收购价格，或约定土地收益分成，按照约定由储备机构支付收购金、取得土地，并按照现行规定，办理土地过户手续。储备机构取得土地后，负责对土地进行拆迁、平整和相关基础设施配套，对易于转让的储备土地，由土地管理部门出让给新的用地者。

（2）行政指导和市场运作相结合的模式

这一模式的特点是收购土地的范围由政府行政法规规定，规定范围内的土地，统一由储备机构根据计划进行收购储备、开发。土地管理部门根据用地需求，用招标、拍卖方式对储备土地实行统一出让，规定范围内的划拨土地使用者不能像过去一样，通过补办出让手续的方法自行转让土地使用权。

3、当前土地储备机制运行中存在的主要问题

由于土地储备机制在我国还是一项全新的机制，还处于摸索阶段，土地储备的理论还不完善，实施的环境还不健全，因而在几年的实践过程中问题也逐渐显露出来。主要表现在以下几个方面：

（1）土地储备机制立法滞后，土地立法体系有待建立

有的城市出台《土地储备实施办法》规定对市区土地实施统一收购时有人质疑：在市场经济条件下，政府凭什么去限制原有土地使用者转让土地。土地转让后政府照样可以收取土地出让金，为什么要限制企业自行盘活土地。有什么依据。这些问题，从现有的法律法规中确实难以找到具体确切的依据。1999年月1月1日实施的《土地管理法》对政府如何建立土地储备机制，行使土地统一收购权也没有明确的依据。

（2）政府对存量土地的垄断有待加强

在土地供应上，多年来，从《宪法》到《土地管理法》，从中央政府到地方政府，都强调了政府在垄断城市土地供应，但是在实际操作中，许多政府只能通过农用地转让、征用等手段控制新增建设用地的供应。而对城市存量土地，政府不仅不能垄断其供应，而且很难称得上是土地供应者。也就是说，政府对城市土地的垄断，在存量土地这一块，还停留在口头文件上。城市存量土地数量巨大，级差地租最高，增值最快，而政府恰恰在这量大、价高、增值快的国有资产上所掌握的份额小，土地所有者的权利显得非常乏力。因此，从根本上解决政府垄断城市土地，特别是存量土地的供应问题，越来越重要。只有把政府垄断存量土地供应落到实处，土地储备制度才能有效建立起来，数额巨大的国有资产才能回到政府手中，政府才能解决财政收入，国企改革，土地利用效率调控土地市场等难题。

地城二班

郜翔

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