《集体建设用地建设保障房的法律思考》

集体建设用地建设保障房的法律思考

公租房建设模式思考

作者：龚伟

为了解决广大中、低收入阶层对住房的需求，中央要求各地方政府在近几年内加大对保障性住房项目的投资。一方面，由于受集体土地不能进行商品房开发的限制，导致大量的集体建设用地得不到有效利用；另一方面，随着城市人口的增加城市国有土地储备已所剩无几。因此，当前土地供应不足已经成为阻碍保障房建设的“瓶颈”，为破解该“瓶颈”难题，利用集体建设用地进行保障房建设已迫在眉睫。由于集体土地的法律性质所限，利用集体土地建设保障房，尚存一些法律盲区有待规范。笔者认为，必须从全面认识保障房项目和集体土地的性质入手。

一、利用集体土地建设保障房的背景

众所周知，根据土地所有权人的不同，我国的土地可以分为集体土地和国有土地。就两种不同性质的土地分布来说，城市市区的土地属于国家所有；农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有，宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。同时，为了有效保护耕地和稳定房地产市场的有序发展，国家严禁集体土地进行商品房开发，并规定集体建设用地建设的住宅仅能在本集体经济组织成员内部转让，这就限定了只能在国有土地上才能进行房地产开发。集体土地究竟能否建设保障房呢。这就要从分析保障房的具体性质来说。

保障房，又称社会保障性住房是指我国城镇住宅建设中较具特殊性的一种类型住宅，它通常是指根据国家政策以及法律法规的规定，由政府统一规划、统筹，提供给特定的人群使用，并且对该类住房的建造标准和销售价格或租金标准给予限定，起社会保障作用的住房。目前，保障房主要由经济适用房、公租房（包括廉租房）等两大类型。其中，经济适用房是指由政府直接开发或者政府在地价方面给予优惠，交由社会开发商进行开发后，按照成本价（或者明显低于市场的价格）出售给符合条件的中、低收入人群的一种商品房；公租房主要是指由政府（也可由政府引进社会力量）投资建设后，按照一定的价格（一般低于市场价）出租给符合条件的低收入群体。由此我们不难看出，具有一定的社会住房保障功能是经济适用房和公租房的共同特点，所不同的是，经济适用房建成后通过买卖的方式将所有权转让给了购房人，而公租房则不同，只租不售所有权不发生任何变化。由于集体土地上建设的住宅不能公开对外销售，利用集体土地建设经济适用房在目前的法律上并不具有可行性，因此所谓利用集体土地建设保障房，其实仅指利用集体土地建设公租房。

2011年，中央下达了1000万套保障性住房建设任务，保障性安居工程用地计划7.74万公顷，占住房用地供应计划的35.5％，与2010年计划（6.58万公顷）和实际供地（3.24万公顷）相比，分别增加17.6％和138.9％。这些硬性要求必然带来了用地量的刚性需要及地方财政支出的增加。地方政府为确保保障性住房供应目标的实现，按照高于需地量的比例追加了供地计划。但在一些经济发达城市，由于地价高及城市规划、政府财力有限等因素制约，导致与保障性住房建设任务相配的土地资源供应紧张。在政策压力下，为解决土地供应“瓶颈”不少地方开始探索利用农村集体土地增加保障性住房供给的方式，以此缓解公租房建设压力。

至此我们可以看出，利用集体建设用地建设保障房（公租房）不仅在法律上可行性，而且在事实上也具有一定的必要性。从一定意义上说，利用集体土地建设保障房是目前解决土地供应“瓶颈”的唯一可行途径。

二、引进社会力量参与保障房建设是快速推进保障房建设的必然选择引进社会力量参与保障房建设，不仅可以解决政府资金不足的难题，而且还可以弥补政府房地产开发经验缺乏的问题。“无利不起早”乃商人的本性使然，按照广州社会力量参与“三旧”改造的做法，企业参与“三旧”改造的，除了可以通过提高容积率提高开发利润外，还可以将改造中大约7%的经营性公建配套分配给参与企业。但由于保障房本身具有一定的公益性，又加之集体土地所建房屋收到诸多的交易限制变现能力差。因此，照搬房企参与国有土地开发建设的模式很显然是行不通的，这就给引进社会力量参与保障房建设带来了新的挑战。如何才能克服这种挑战呢。笔者认为，可以从以下三方面着手：

首先，建立新的利益分配方式。不可否认，利益永远是企业参与保障房建设的最原始，也是最有利的动力，要想调动企业的参与积极性就必须有足够多的利益来刺激。除了可以参照“三旧”改造的利益分配模式——经营性公建配套分配给参与企业外，还可以考虑将若干期限内的房屋租赁收入归参与企业所有。另外，视实际情况，若通过上述两个方式企业回收成本仍然较慢的话，可以考虑该企业在本市一级土地市场“招拍挂”拿地时再给予适当的优惠。

作者简介：龚伟，律师，广州市房地产协（学）会专家委员，孙中山研究会理事，西南政法大学法学学士，西北大学工商管理硕士（mba），自毕业以来一直在广州大型房地产公司和律师事务所从事法律工作。现工作单位：广东润科律师事务所

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