《厦门市公交管理体制改革的实践与体会》

厦门市公交管理体制改革的实践与体会

随着区域社会、经济和人的全面健康发展，尤其是随着海峡西岸经济区重要中心城市战略地位的确立，对厦门城市公共交通运输提出了更新、更高的要求。早在十年前，厦门市委、市政府就高度重视城市公共交通管理体制的改革工作，但受诸多因素影响，改革几度搁浅。直至本届政府才真正推进了此项改革，彻底改变了体制不顺、政出多门、职能交又、管理混乱的传统计划经济体制管理模式，为构建海湾型城市大公交体系、实践“以人为本、执政为民”理念进行了有益的尝试和探索。

一、原有公共交通基本现状及存在的主要问题

（一）公交企业概况

从事公共交通运输的企业共有40家，其中；国有企业7家，社会民营运输企业33家。全市从事公共交通运输车辆2178部，平均每万人拥有30标台，人均拥有率较高。全市已经开通公交线路161条，停靠站点的911个，停车场30处，总面积的94940平方米，可容纳1582辆公交车停放。全市营运公交日发总班次18613班次，日客运总量129万人次，年客运量5.3亿人次，其中公交总公司年客运总量3.2亿人次。

（二）管理体制存在的主要问题

1、体制不顺，管理混乱。从国家层面上可以看到，建设部、交通部和公安部都从不同角度参与对城市公共交通的管理；从厦门本市层面更可以看到公共交通市场存在多头管理、政出多门的状况：市公交总公司及下属分公司归属市政园林局管理；特区运输总公司和社会中巴、出租车归属市交通委管理；公安交通警察支队和市城管办参与市内公交及中巴线路、站点的安排和管理；各管理部门之间的配合问题由市城管办协调解决。

2、竞争无序，经营艰难。由于全市不同所有制的公交营运企业隶属不同主管部门，在占用公交资源、缴交税费、核定载客人数、享受财政补贴等方面的待遇轻重不同。这种在不同起跑线上出发的不平等经营，造成公交市场的竞争无序，出现违章超车、超载、超速现象，不单给群众生命安全带来威胁，而且损害了经营者与交通行为参与者的合法权益，也损害了政府威信和特区形象。

3、资源利用效率低，投融资方式单一。全市40家公交营运企业各自独立经营，争抢有限的道路资源，出现“热线”抢着开、“冷线”无车走的局面，如多种所有制的公交车辆争抢市区湖滨南路、思明北路这些“热线”，导致营运高峰期平均35秒就有一部公交车辆经过，使运力大于运量，造成运力和道路资源的浪费。长期来，厦门国有公交企业主要依赖政府投资，规模扩张缓慢，车辆更新换代乏力，无法与海湾型城市建设发展相适应。

4、社会中巴、的士尚处于粗放式分散经营状态，没有借助现代企业制度形成规模化集约式经营，从而造成管理水平低下、竞争力缺乏。

二、城市大公交体系的改革举措

厦门市公共交通管理体制改革的基本思路是。根据我市现阶段的市情，采用国有主导，政府扶持，适度竞争，多元投资，渐进发展的经营发展模式。要实现公共交通管理改革目标，就要有创新意识，要把构建城市大公交体系作为城市政治、经济建设发展的前提条件，树立起“公交优先”、“大公交体系”的观念，制定出相应的政策和把握好正确的改革方向。

（一）打破垄断，开放市场

改革开放二十年来，国有公交公司大多时间对公交市场近乎完全垄断，这种局面阻碍了我市公交市场的良性发展，也不利于国有公交企业自身的改革与发展。市委、市政府决心遵循市场自身发展的规律，打破垄断，适度引入竞争，力求营造一个开放的、公平的、有序的公交运营竞争市场。在改革策略上采用分步推进的方针：首先，公交总公司暂时保留国有全资的企业组织形式继续运营，构建公交市场的第一运营实体。同时，指导厦门经济特区运输集团有限公司控股的海沧公交公司、同安公交公司和特运出租车公司进行整合，使其成为国有控股股份公司，构建公交市场的第二运营实体。此外，按照市场经济的规律和现代企业制度的要求，引导社会中巴、出租车采取联合重组的措施，组建规范化的企业，构建公交市场的第三运营实体。2006年将第二运营实体的三家国有公交企业，即特运公交、海沧公交、同安公交等与厦门公交总公司整合，组建有限责任公司，形成投资主体多元化的现代公交企业组织模式。然后积极创新主体，在确保国有控股的前提下，积极物色国内或国外的合作对象，构建混合所有制的股份公司。总之，我市将按照“全面规划，统一管理，国有主导，有序竞争，依法监管”的公交行业政策，鼓励民间和外资进入公共交通领域，参与行业的合资、合作、参股重组经营，形成公交经营投资主体多元化，市场主体相对集中的行业合理组织结构。

（二）改革行政干预手段

改革行政干预传统做法，是市场充分发展的必然要求。我们不仅仅将公交当作公益事业，更重要的是我们将之作为一种城市基础的产业来发展。这就要求我们充分发挥市场在公交产业资源配臵中的主要作用，放弃行政直接干预做法，转向借助宏观调控手段对产业结构、发展方向等作出及时有效的调整。通过改革进一步明确政府部门不再直接管理企业，做到政企分开。国有公交企业和资产按法定程序划归国有资产监管部门，行业管理统一由市交通委一家承担，职能转变到加强政策引导和宏观调控。改革方案实施后，交通委已组织力量对岛外农村的公交线路布局的规划开展调研制定《关于组建公共交通发展咨询委员会的工作方案》、《关于成立厦门公交服务质量考评委员会工作方案》、《厦门公交线网gis管理系统（建设方案）》、《厦门市公交场站管理规定》、《厦门市公交线路站点管理暂行规定》。同时按有关程序完成《厦门市公共交通管理条例》的立法报审工作。

（三）整合经营性资产，改革经营管理机制

1、成立国有全资的公交场站企业。城市公交场站设施属于垄断性资源，按照“场站与运营企业分离”的指导思想，将全市的道路公共交通场站资源进行整合，合并成立经营企业。改革前，市公交总公司拥有首末站停车场35个，侯车廊636座，其中灯箱侯车廊435座。灯箱式站名牌635个，简易立竿式站名牌456个。市特运集团拥有公交停车站10个，站牌657座（多为简易立竿式站名牌）。整合后场站企业的注册资本已逾8000万元。场站企业成立后，将在全市场站布设总体规划下负责公共停车设施的建设、管理、维护和经营，从而实现公共停车设施的建设和经营市场化和产业化运作。

2、着手开发新的海湾城市公交云营实体。制定海上公共交通发展规划，改革现有海上短途客运管理体制，组建若干个混合所有制的海上公共交通企业，同时开始规划建设城市公共轨道交通。

3、建立健全公交线路特许经营制度。基于公交企业对现代都市的重要性，传统的“公交企业等于公营企业”的模式开始受到挑战，我们必须在“促进公用事业竞争”与“维护公众利益”之间寻求一个平衡点。重新建立共用事业监督与市场机制的有效结合。我市建立的公交线路特许经营制度正是在这种背景下进行的制度创新。今后，我市新增的公交线路均应依法定程序向社会公开招投标，对历史形成的现有160条公交营运线路通过办理确认手续，并按运力、运量作适当调整后继续准于经营。招投标所得一部分作为公交场站、线路建设的再投入，一部分用于扶持经营公交的“冷线”。

4、推动公交票制改革。推广使用“e通卡”，筹建“公交票务结算中心”，为方便乘客和为公交企业提供服务平台。该项改革唯一的限制对象是社会零星运营的个体公交车辆或挂靠运营的公交车辆，这些车辆暂时不准使用“e通卡”，以此来引导他们以股份合作制或参股形式加入规模的公交运营实体，以结束公交运营市的“游击队”现象。公交票制改革既充分考虑居民的承受力，又考虑企业合理的经营成本和微利。因此，从市场准入到定价均受到政府的监管。企业在准入条件中承诺维持现有票价水平不变。政府积极创造条件，逐步减少岛内外公交票价的差距。公交票价由物价部门进行成本测算，采取听证等法定程序，广泛听取各方面的意见后确定。所有经营公共交通路线的运输企业继续执行全市统一制定“公交照顾群体”的优惠标准，对老人、残疾人、中小学生等继续执行优惠待遇。

三、实施城市公交管理体制改革的几点体会

通过改革，我市城市公共交通在管理体制、思想观念、经营模式和行业管理等方面取得了较大的突破。概括起来为“三个注意”，“四个创新”，“五个确保”。

（一）“三个注意”

——注意改革全过程的慎重和透明。我市公交管理体制改革自二００三年四月份起开始组织力量开展调研，直至二00四年七月改革实施方案正式执行，前后历时一年三个月，方案大小修改达到37次。期间又充分汲取市政协专题调研的精粹，使方案得到拓深。由于此项改革涉及千家万户出行利益和事关社会、经济协调发展大局，市政府十分慎重。方案提交市政府常务会讨论时还特意安排公民旁听；方案拟提交市委常委会研究通过前，又由常务副市长亲自向人大主任会议作了汇报说明。

——注意分步实施。改革方案在实施步骤上采取两步走的策略：第一步调整公交管理的职责分工，理顺行政管理体制，进一步推动公交市场运营实体的构建。期间抓紧制定出台《厦门市公共交通发展规划》和《厦门市公共交通管理条例》等重要的法规。

———注意加强领导。成立由两位分管市政建设口和工交口的副市长为正副组长、各相关部门为成员的“公交改革领导协调小组”，将办公室设在市交通委，从而为整个改革提供强有力的组织保证措施。

（二）“四个创新”

——在体制创新上，实行城市公共交通综合管理。过去，由于实行分散的管理模式，机构和职能交又，管理人员队伍庞大。同时经营活动所需的政府审批手续重叠、庞杂，扯皮严重等，难以为乘车人提供满意的服务。通过改革，以管理体制为切入口，实行“一城一交”的管理模式，即行业上统一归市交通委一家管理，形成统一规划，统一市场准人，统一执法尺度，从而为建立“精简、统

一、高效”的行政管理机构奠定坚实基础。

———在思想观念创新上，树立“公交优先”和“大公交、大交通”的观念。有了“公交优先”的观念，城市规划部门就能将专业规划纳入城市总体规划，以满足乘客需求、方便群众出行为目标，确保公交用地需要，并在费用上给予优惠；各有关部门就能在政策上对公交企业大力扶持，除营业税外，其他税费按政策予以减免，比如公交车免交养路费、运管费、座位费、过桥过路费，并对公交企业承担各种社会公益事业酌情给予专项补贴，以及确保公交车辆道路优先，等等。

有了“大公交、大交通”的观念，才能适应我市作为海湾型城市而促使城乡公共交通一体化步伐加快的发展趋势，切实解决城乡居民出行问题，建立起连接市区与乡镇的便捷、耗费低、服务规范的陆、海、轨道客运系统，推动社会经济的协调发展。

——在运营方式创新上，重点改造整合社会中巴车。在对国有公交企业进行改革的同时，把改造整合社会中巴车摆上议事日程。中巴车是一定时期的产物，曾经为填补国有公交企业的服务空白作出贡献。然而中巴车经营主体小而散，绝大多数属于个体经营或挂靠经营，采用一车一户的经营模式，大大降低了运输组织化程度，难以形成集约化经营。中巴经营者极度追求经济利益，经营行为不规范，在经济利益驱动下，车辆互相追逐，争抢客源，严重危及乘客安全；驾乘人员文明服务的意识差，强行拉客、转卖乘客、甩客等行为时常发生；车辆私下炒卖、转让等等这些行为都导致客运服务质量难以提高。此外由于中巴车车主只顾盈利，车辆脏、乱、差，给特区也带来负面影响。由于中巴车的经营已经不能适应我市社会经济的发展和人民群众的乘车需求，因此，在政府的引导下，我市借用股份制的现代企业组织形态，以产权为纽带，率先在集美区引导中巴车进行改革整合，将80％的中巴车整合到股份制企业进行集约化经营，便中巴车的运营模式发生根本的变化。

——在运营机制创新上，将国有公交企业推向市场。机制创新的一个标志是：通过改革已在我市公交市场上构建了几个混合所有制的运营主体，为我市的公交市场带来了活力。引进市场机制的目的是为了更好地发展公共交通，提高公共交通的服务水平。没有竞争就不会有发展，有了竞争才会有出路。

机制创新的第二个标志是实行公交线路专营权管理。国外、国内的实践经验都表明，实施公交专营权管理是确保公交体制实行政企分离，企业享有经营自主权，保障企业合法权益，保证服务质量，实现微利经营，建立有序的市场竞争机制的有效模式。机制创新的第三个标志是确立票价调整制度。在市场经济的大背景之下，如果公交企业的效益得不到保障，那么投资者就会对公交投资失去兴趣，公共交通就得不到长足的进步，因此在在政府宏观引导下，在坚持面向大众，吸引大众的低票价前提下，允许公交企业根据物价指数变化，依照听证程序合理调整车票价格。

（三）“五个确保”

在改革期间，各级各部门充分重视做好员工的思想政治工作，并积极运用宣传媒体，正面宣传公共交通管理体制改革的意义。在充分肯定公交企业长期以来所付出的努力和取得的成绩的同时，也要看到在管理体制和运行机制方面还存在一些与市场经济发展要求不相适应的问题，增强改革创新意识，使广大群众能理解改革、支持改革，从而达到在改革和调整期间做到确保员工思想不散、确保公交秩序不乱，确保公交班次不减，确保公交票价不涨，确保对“公交照顾群体”的优惠待遇不变。

第二篇：监狱体制改革的实践与思考监狱体制改革的实践与思考

在省厅、局的正确指导下，我们立足于更好地“落实司法体制改革目标任务、落实第一责任、落实首要标准，增强行刑效能、增强企业发展后劲，提高法制化水平”，以科学的思路、开放的姿态、稳妥的步伐，抢抓历史机遇，积极推进监狱体制改革，深入推进监狱与监狱企业规范化运行，将企业管理纳入“129规范化运行体系”，通过严格执行“129规范化运行体系”，使监狱工作和企业发展实现了“六个稳步提高”，即：稳步提高了监狱行刑效能、稳步提高了罪犯改造质量、稳步提高了企业经济效益、稳步提高了企业管理水平、稳步提高了企业的市场竞争力、稳步提高了企业员工的岗位素质，推进了监狱企业的规范运行。

一、监狱体制改革与规范运行的基本做法

（一）监狱党委积极把握大局，系统推进监狱体制改革省局及时出台了《监狱体制改革实施方案》实施细则，为我省监狱体制改革制定了蓝图，引领和指导作用巨大。监狱在领导和推进改革中，从实际出发，坚持依法制监，牢牢把握三个关键环节，稳步实施，整体推进，改革工作取得开门红。

一是率先做好思想发动。监狱解放思想、率先垂范，深入研究上级政策和外省改革经验，认真总结我狱多年的发展实践，在全狱首先开展了“监狱体制改革重大意义”教育大讨论活动，通过深入宣传和广泛发动，使每一名干警都深刻认识到：监企合一的旧体制，是导致监狱职能弱化，影响刑罚执行职能有效发挥的根本原因之一。要保障

1监狱正确执行刑罚、履行好维护安全稳定的职能，必须进行监狱体制改革，旧体制已经严重制约了监狱和企业的发展。实行监狱体制改革，是我国司法体制改革的重要内容，是维护监狱安全稳定、提高罪犯改造质量的必然要求，是深入贯彻科学发展观、构建社会主义和谐社会的具体体现。由于对监狱体制改革重大意义的认识到位，打开了全体干警积极改革的思想闸门。

二是始终坚持实事求是。一方面，深入分析旧体制的特点，继承和发展被历史证明行之有效的制度和做法，重新修订了罪犯劳动改造时间管理制度、向监区派驻会计制度、劳动现场管理制度、安全生产管理制度、产品质量控制制度、库房管理制度等，保障了改革的传承性；另一方面，因地制宜、因狱情制宜，坚持从群众中来，到群众中去，认真听取群众对监狱体制改革的看法和意见，研究上级的重大部署，深刻领会上级文件的精神，把握了改革的大方向，保障了改革的前瞻性和科学性。

三是统筹解决改革中出现的新问题。为了确保工作的平稳过渡和改革的成功，监狱妥善处臵“改革、稳定、发展”的关系，积极迎接改革带来的挑战，认真分析化解改革中存在的矛盾，精心解决改革中出现的新情况、新问题，建立了矛盾问题调处应急机制，处理好“监狱选派到企业兼职干警身份问题、机构改革人员调配问题、监狱和企业相互协作问题”等关键环节和重点问题，调动了干警和职工的积极性，营造了有利于改革的大环境。

由于，在实施监狱体制改革中，目标明确，方法得当，步子扎实，为监狱企业规范化运行打下了坚实基础，使监狱企业规范化运行顺理成章。

（二）科学导入“129规范化运行体系”，全面推进企业规范化运行

在推进监狱企业规范化运行中，监狱紧紧围绕“切合实际、健全制度、严格执行，体系推进”这四个关键环节，科学构建“129规范化运行体系”，坚持“一个总体改革目标”，即：全额保障、监企分开、收支分开、规范运行”，务求“两种效应”，即：“监狱与企业双赢的效应、罪犯改造质量与企业经济效益双赢的效应”；导入“九项规范”，即：监狱与企业协作规范、企业法人治理结构规范、企业内部机构设臵规范、企业生产管理规范、企业财务管理规范、企业生产项目准入管理规范、企业合同管理规范、企业兼职人员履职规范、企业职工管理规范。形成了“重点突出、全面规范”的工作格局。

一是规范监狱和企业的协作方式，理顺了监狱与企业协作关系。制定了《监狱与企业内设机构协作制度》，定期召集企业职能部门与监狱有关职能部门的协调会议，共同研究、决定、协商企业与监狱在用工、生产安排、劳动改造等事项，理顺了监狱党委与企业管理层、监狱与企业、监狱资产与企业资产、监狱财务与企业财务、监狱内设机构与企业内设机构、企业内设机构与监区等六大关系，形成了“既明确分工又通力协作”的新型监企组织模式，为监、企协调运行提供了基本框架。

二是规范监狱企业法人治理结构，建立了具有监狱特色的现代企业制度。按照《公司法》和“党委领导下的企业经理负责制”的基本要求，建立健全了“监狱党委（企业工作委员会）、企业经理层、企业监事、职工代表大会”责权明确的现代企业治理模式，形成了具有监狱特色的企业法人治理结构。明确了企业各机构及相关人员的职

3责、权限，确立了监狱党委对企业的投融资、产业发展方向等重大事务进行决策的权责，确立了企业总经理的法人代表资格，确立了经理层对企业日常经营活动的管理权责，坚持了企业经理向监狱党委定期汇报企业经营情况的制度，确立了企业监事对企业经营活动的监督权责，确立了职工代表大会的权责，逐步形成一套完善的企业制度体系和规范的公司治理结构，确立了企业以其全部资产承担企业有限债务责任、进行市场经营活动的市场主体地位。具有监狱特色的现代企业治理结构的确立，为公司的可持续发展点奠定了领导基础。

三是规范监狱企业内设机构设臵，组建高效的企业经营管理体制。按照市场化要求，本着精简效能的原则，建立了符合现代企业制度的“大部制”企业内设机构体系，成立了生产综合部（劳动改造科），统一担负生产管理、物资采购、合同管理、产品营销、技术装备、质量控制、企业行政等综合职能，组建了企业财务部（国有资产管理科），统一担负企业财务管理、投融资管理、资产管理等职能，企业内部各职能部门职责进一步细化，确保了企业的高效运转，提高了企业的管理水平。

四是规范监狱企业财务管理，健全了收支分开的财务管理体系。认真实施了监狱财务和企业财务机构、人员、管理三分开，真正实现了监狱财务、企业各自独立运行。制定了《公司成本核算管理制度》、《公司财务报销管理规定》、《公司资金收支及往来管理规定》等一系列企业财务管理制度，对企业的支出管理、收入管理、成本核算管理、资产管理、负债管理、财务报告和财务分析、财务监督、财务报销流程等做出了详细规定，实施了企业财务的收入与支出的分开，对企业会计科目、企业会计凭证样式做了精心设计，这一系列精细的管理措

4施，确保了企业财务的科学性、规范性。

五是规范监狱企业资产管理，建立了具有企业属性的资产管理体制。按照“资产分开”的界定及分开原则，严格实施了监狱与企业资产的分开，制定了《企业资产管理办法》，加强对企业固定资产、大型设备、生产设施的管理，实现对企业资产的依法管理，确保了企业国有资产的保值、增值，确保了企业资产使用的合法性、合理性，使公司真正成为以资产担负有限债务责任的实体，为公司做大做强提供了资产保障。

六是规范企业生产管理，形成新型生产管理模式。实行了《监狱企业生产体系化管理规定》，由监狱企业“统一对外接单、统一合同定价、统一安排生产、统一货款回收、统一物流管理、统一设备购臵、统一质量标准、统一工时核算”。在生产综合部下设“中试技术中心”，负责对新产品生产加工工序的中试，测定每一道工序的科学加工时间，确定加工工序的难度系数，从而为指导监区生产提供基本管理数据。体系化的生产管理方式，使监狱组织罪犯劳动改造更加规范。

同时，全面规范企业生产项目准入管理、企业合同管理、企业兼职人员履职、企业职工管理，进一步巩固和深化了监狱体制改革成果。

二、监狱体制改革与规范运行的初步成效

通过实施监狱体制改革，深化监狱企业规范化运行，在四个方面效果明显：

（一）形成了监狱法人、监狱企业法人两个既相对独立有密切协作的法人实体

做到了监狱按照司法体系的要求运行，公司在更好地服务于教育改造罪犯的基础上按照市场规律的要求运行。在监狱企业引入了现代

5企业制度，构建了企业法人治理结构，改变了监企不分的局面，实现了公司在党委领导下的独立运营。既增强了监狱行刑执法的专业化程度，缓解了监区干警的对外经营压力，又为公司减轻了监管负担，解放了公司的生产能力。同时，为推动财政对监狱经费的“全额保障”创造了充分必要条件，消除了监狱资产的潜在风险，大大降低了公司资产的经营风险。

（二）形成了一套相对完整企业管理制度体系

制订了《监狱和企业内设机构协调运行管理办法》、《总经理办公会议议事规则》、《总经理、副总经理、监事岗位职责》、《监狱企业财务管理规定》等13项管理制度，实现了管理规范对企业运营的全覆盖，为企业管理提供了运行的制度保障。

（三）推动了监狱和企业的双赢式发展

四、明确主体、认真履职

通过对关于城市体制机制改革。机遇与近路的学习，使我明白了城市管理服务工作发展历程及在当下社会中我们城市管理服务工作的误区。教会我在以后的工作中，在什么情形下如何应对，从实践到理论，从理论到实践的升华，在精神上给予极大的鼓励，从而更加增强了在以后的工作中我对做好城市管理服务工作的信心和决心。

总之，通过3天短暂的学习和培训，使我感悟很深，受益非浅，作为一名基层城管公用事业管理服务人员，除了具备较好的法律、法规等业务知识水平，还必须具备嘴勤、腿勤、手勤的工作态度，同时，加以职业道德素质修养，耐心工作，细致服务。本人将在今后的实际工作中，坚持以党的十八大精神为指导，积极践行科学发展观，争做一名优秀的城市管理服务人员。