《工商行政执法存在的若干问题及建议》

工商行政执法存在的若干问题及建议

随着我国社会主义市场经济体制的逐步健全完善，工商部门市场监管任务日益繁重，工商行政管理执法力度和深度不断强化。但当前市场秩序混乱的局面未有根本性好转，而依法治国理念己深入人心，公民法制意识迅速增强，工商行政执法因此面临着严峻挑战，在执法体制、执法环境和队伍素质等方面还存在诸多障碍。

一、问题和难点

（一）、执法制度存在弊端

1、现行的办案制度不利于公正执法，预防腐败。行政执法是国家进行高效管理的重要手段，然而，缺乏有效的程序保证和有力的制度约束，行政执法权力就很有可能发生异化。根据《工商行政管理机关行政处罚程序暂行规定》，现行的办案程序是办案机构根据线索报请立案后进行调查，调查终结后交法制机构书面核审，再由办案机构报局长批准后告知当事人，并监督行政处罚的执行。在这个程序中，存在着两级（局长，办案机构和法制机构）三方（局长、办案机构、监督机构）的关系，而这其中相互间的监督制约关系是很微弱的，这就难免留下隐患。比如，两名执法人员（办案机构）对某一违法行为进行初查，发现了具体的违法事实，并在未向局长报批的情况下采取了行政强制措施，这时由于外界某种力量的左右，二人决定瞒案不报。在此种情况下，其他两方要对其进行监督和制约的机会是微乎其微的。同样，还会出现“大案办小”、“小案办了”、“执行无果”等现象。

2、工商所执法办案的权限过小，不利于及时有效的打击违法行为。随着“小局大所”工作框架的逐步推行，工商所行政执法的职能日益突出。同时，“全员办案”的要求，也决定了工商所的执法办案在我们整个行政执法中所占的比重将越来越大。就××××××而言，×××两个工商所查办的案件，无论从数量还是罚没款上，均己超过分局的专职办案机构经检大队。但我们目前的实际情况是，工商所查办案件，必须依照《×××工商行政管理局实施行政处罚办法》。该办法规定，工商所具有管辖权、且能以自己的名义作出的具体行政行为有：个体工商户的违法行为；城乡集市贸易、集中交易市场内的经营者的违法行为；法律法规规章规定的其他违法违章行为三类15种（该办法第四条）。可以实施的行政强制措施和行政处罚有：警告；责令停止违法行为；先行登记保存；扣留、封存物资、物品总价值xxxx元以下，扣留封存期限30日内；限价销售、强制收购物资、物品总价值xxxx元以下；没收物资、物品总价值1千元以下，非法所得1千元以下；罚款50xxxx以下（该办法第五条）。这就意味着，在我们身边大量存在的个人独资企业、合伙企业、自然人投资设立的有限责任公司及非公司企业法人等市场主体，违反企业设立登记、利用合同进行的违法行为、不正当竞争等违法行为，以及没收物资（物品）总价值1千元以上、非法所得1千元以上、罚款50xxxx以上的行政处罚，工商所不能以自己的名义作出具体的行政强制措施和行政处罚，只能经过县（区）局的批准，且以县（区）局的名义作出。随着时代的进步和经济的发展，上述对工商所监管的市场主体及其违法行为、罚没金额的限制，己跟不上当前的形势。举一个简单的例子，在我们一些地方，将是否查办了利用合同进行的违法行为、不正当竞争案件作为对工商所进行考核的一项指标，而这些案件又往往超出工商所的管辖权限，这势必会产生一些矛盾。在一些基层工商所，所查办案件9xxxx以上为无照经营和假冒伪劣案件。因而，上述限制影响了工商所的办案积极性，不敢拓宽执法领域，不利于大要案件的查处；繁琐了执法程序，不利于及时、快捷的打击违法行为；不利于工商执法权威的树立，使工商所的形象还停留在管管小商小贩，收收管理费，充其量就是小打小闹的初级阶段等负面影响。

3、自由裁量权的行使缺乏制约。工商行政管理机关作为市场监督和行政执法的职能部门，国家法律法规赋予了其较多的自由裁量权。如公司“超范围经营”，依据《公司登记管理条例》之规定，可处以“xxxx元以上1xxxx元以下的罚款”，中间相差xxxx元，是其最低基数的9倍，足见其比例之悬殊，自由裁量空间之巨大。在我们的执法行为中，自由裁量权的本意就是为了行政效率所设的，但它若不能合理行使，往往又影响到行政行为的公平。在实践中，由于外界的原因和执法人员自身的素质，往往表现为自由裁量权滥用和错位。有的执法人员在执法过程中以合法为名行不合法之实；有的人在“合法”执法的外衣保护下，运用自由裁量权恣意妄行，为小集体、个人捞取好处等。从行政自由裁量权自身“自由”属性看，存在着职权滥用的条件（法条的相对模糊和相对抽象）。在实践中具体表现为：有些执法人员在执法过程中以合法为名行不合法之实问题；对公民、法人和其他组织的合法权益造成侵害问题；少数人在“合法”执法的外壳保护下，运用自由裁量权恣意妄行，为小集体、个人捞取好处的问题，等等。自由裁量权的滥用，负面效应主要有：一是不利于社会秩序的稳定。因为滥用行政处罚自由裁量权，处理问题随意性很大，畸轻畸重，反复无常，不同情况相同处理，相同情况不同对待，引起群众怀疑、不信任，产生对立情绪，不配合工商执法，行政违法行为增多，导致经济秩序的不稳定；二是助长特权思想，滋生腐败，影响党和政府的形象。

（二）、执法环境不容乐观

1、地方行政干预依然存在，制约了行政执法效能。工商行政体制改革后，省以下工商机关虽然实现了垂直领导，但仍然存在着影响执法的种种不利因素：一些地方和部门保护主义根深蒂固；地方党委和政府对垂直行政执法部门的重视程度不够；复杂的公共关系对行政执法活动产生了不利的牵制和制约。工商行政执法往往冲不破人情网、跳不出地方保护主义的怪圈。加之一些市场经营者对地方财政具有一定的影响，从而导致某些地方领导将行政执法与经济发展软环境对立起来，要求工商部门对纳税大户和骨干企业不能查、行政壁垒不能动，从而出现案件越大越难查的现象。

2、执法职责交叉、错位，削弱了执法权威。工商部门与许多专职执法机构，如质监、卫生、商检等部门职能重叠，执法范围模糊不清，有了问题时各部门之间相互推诿，遇到难题时互相扯皮，利益驱动时争执法权，常常出现某些领域的交叉执法、重复执法或监管盲区。

3、执法手段达不到有效教育的目的。由于市场经济日新月异的变化，违章违法行为也“推陈出新”，而行政立法相对滞后。强制性行政措施难于实施，过去某些工商法规中规定的“强行划拨”、“暂停支付”等强制措施，现在已全部或者部分地退出执法程序，或者一些金融机构以金融法的有关规定为由拒绝配合执行；执法成本大于执法效果；查处力度不足以惩戒当事人；很多法律法规条文过于抽象，不便操作。

（三）、执法人员素质及执法水平参差不齐

由于机构改革的原因，自98年以来×××工商系统就没有招录过公务员，现有人员的知识结构己远不能适应当前的形势，专业人才特别是具有一些法学知识的专业人员十分匮乏。现在基层许多执法人员以前从事的是市场、个体管理工作，从来没有查处过案件，这就导致他们不熟悉法律、法规，不懂得执法程序、执法技巧及有关查帐、取证等专业知识，因此，这一部分人在办案过程中往往问题不断。

3、推行等级办案制度，建立激励机制。可以将办案人员分等级，通过报名、考试、评定等程序，让大家竞争办案等级，对不同等级的办案人员实行不同的办案奖励，而未取得办案员资格的则不予奖励。对等级办案员实行年度考评，一年一聘，逐年通过考试聘用或晋升。

4、制定规范性文件，增强自由裁量的可操作性《行政处罚法》第四条规定了行政处罚应考虑的基本因素“违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度”，工商部门可根据以上基本因素，各因素之主次情况及所占比重等，结合本地的实际经济状况，对各种违法行为的基本因素予以量化，确定不同的处罚标准，以此为基准决定处罚数额。如对于“无照经营”案件，按其开业时间的长短、经营额的大小、经营范围宽窄等分别制定不同的处罚标准，然后综合评定对其的种类和数额。这样，不仅便于执法人员操作，也便于实现行政处罚的统一。

《全面推进依法行政实施纲要》明确提出了建设法治政府的宏伟目标，面对新的形势和要求，工商行政管理执法建设任重道远，只有不断健全各项制度、提高执法水平、加大执法监督、规范执法行为，才能履行好工商行政管理的各项职责，担负起市场经济卫士的重任，树立公正、透明、廉洁、高效的工商新形象。